II SA/Gd 752/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. P.-Z. i K. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił J. P., K. Z. i Z. Z. zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K. Organ pierwszej instancji podniósł, że żadna z przesłanek zawartych w art. 97 § 1 k.p.a. nie zachodziła, zaś z informacji uzyskanych od Wójta Gminy wynikało, że wydał on w dniu 8 czerwca 2011 r. decyzję o odmowie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki i decyzja ta jest ostateczna. W zażaleniach na powyższe postanowienie J. P., działając w imieniu własnym jak i w imieniu małoletniego K. Z. oraz Z. Z. wskazali, że uchwałą Rady Gminy przystąpiono do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., wobec czego istnieje podstawa zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że informacja o fakcie przystąpienia Rady Gminy do zmiany miejscowego planu nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy. Wskazał że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki jest decyzją ostateczną. Brak jest zatem przesłanek zawieszenia postępowania, zaś argument stron o przystąpieniu do zmiany miejscowego panu nie dotyczy obiektów, znajdujących się na działce nr [...], stanowiącej własność pp. Z. W skardze na powyższe postanowienie J. P., działająca również w imieniu małoletniego K. Z., zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, polegające na odmowie zawieszenia postępowania w sytuacji, w której istniały ku temu ustawowe przesłanki oraz obrazę art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), polegającą na pominięciu faktu, ze obiekt znajduje się na terenie, na którym nie obowiązuje w chwili wydania decyzji plan zagospodarowania przestrzennego. Wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w związku z przystąpieniem do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja Wójta Gminy z dnia 8 czerwca 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanie się niebawem bezprzedmiotowa. Ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, gdy obiekt wzniesiony nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym Zachodzi więc związek przyczynowo-skutkowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a ustaleniem treści zagadnienia wstępnego, tj. postanowień planu miejscowego. Rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem planu miejscowego stanowi rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skargę uznać należało za bezzasadną, gdyż kwestionowane postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiot sporu w niniejszej sprawi sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie odmówiły zawieszenia postępowania, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. To na organie, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, spoczywa obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W wyroku z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97 (LEX Nr 45706) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym". Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w ocenie tutejszego Sądu takim zagadnieniem wstępnym jest, co do zasady, rozstrzygnięcie przez Wójta Gminy złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w K. na działce nr [...]. Zgodnie bowiem z wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 37/06 orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że jego wątpliwości dotyczyły sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do zalegalizowania samowoli konieczne jest wówczas przedstawienie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą w większości wypadków inwestorzy nie dysponują, co tym samym uniemożliwia legalizację samowoli. Trybunał podkreślił dalej, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Trybunał wskazał zatem jednoznacznie, iż inwestor może wykazać się przed organami nadzoru budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, że w dniu złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, to jest w dniu 29 czerwca 2012 r., postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy zostało już zakończone ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 8 czerwca 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie przedmiotowej działki. Skoro zatem "zagadnienie wstępne jest to zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze" (patrz Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 444), to nie można mówić w przedmiotowej sprawie o prejudycjalnym charakterze postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zaszły więc przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto w toku postępowania skarżący podnieśli również kwestię przystąpienia przez Radę Gminy do prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego m.in. działkę skarżących. Twierdzili, że okoliczność ta winna stanowić o zasadności zawieszenia przedmiotowego postępowania. W tym zakresie orzekające w sprawie organy również prawidłowo zinterpretowały treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i trafnie uznały, że w okolicznościach prowadzonego postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki podnoszone przez skarżących okoliczności wskazujące na przystąpienie do podjęcia uchwały wydanej w postępowaniu planistycznym nie stanowią zagadnienia wstępnego. Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej nie pozostaje w żadnym związku z czynionymi przez organ planistyczny zabiegami w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym nielegalnie posadowiony został obiekt budowlany. Stąd też ewentualne przyszłe uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć wpływu na tok postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego postępowaniu, a już tym bardziej nie stanową zagadnienia wstępnego dla tego postępowania. Z uchwaleniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się zmiana stanu prawnego w zakresie dotyczącym prawa miejscowego, zagadnieniem wstępnym zaś jest rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej sprawie przez inny organ administracji lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy zatem rozumieć rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym lub sądowym, od którego wyniku zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Nie jest zaś zagadnieniem wstępnym wynik procedury uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem procedura ta nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego. W niniejszej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że ewentualne postępowania w sprawach uchwalenia planu, nie stanowią przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. W tej sytuacji należało uznać, że organy trafnie, zgodnie z prawem przyjęły, iż nie było przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.