I OSK 1039/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., G. K., H. K., J. K., R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 753/12 w sprawie ze skargi M. K., G. K., H. K., J. K., R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 753/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. K., G. K., J. K., H. K. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W decyzji z [...] sierpnia 1989 r. Prezydent Miasta W. orzekł o przekazaniu w zarząd na czas nieoznaczony Okręgowemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w Gdyni terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W., w tym działki o numerach: 15, 16 i 17, Obr. 12, zapisane w księdze wieczystej Kw 1917, z przeznaczeniem pod budowę ujęcia wody "Reda III". Decyzją z [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta W. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w Gdyni, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, którego następcą prawnymi jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Gdyni prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Miasta W., położonego w W., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki: a) nr A/2 obr. 12, o pow. 2607 m2, położonej przy ul. F. (Kw 1917, prowadzona przez Sąd Rejonowy w W.), b) nr B/2 obr. 12, o pow. 1627 m2, położonej przy ul. F. (Kw 1917, prowadzona przez Sąd Rejonowy w W.), c) nr C/1 obr. 12, o pow. 3178 m2, położonej przy ul. F. (Kw 1917, prowadzona przez Sąd Rejonowy w W.). Użytkowanie wieczyste ustanowiono na okres 99 lat, licząc od 5 grudnia 1990 r., w celu wykonywania go zgodnie z planem zagospodarowania terenu, w szczególności pod budowę ujęcia wody "Reda III". W decyzji określono również wysokość i sposób uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. W piśmie z 16 maja 2011 r. M. K., G. K., H. K., J. K., R. M., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ostatecznej decyzji Prezydenta miasta W. z [...] maja 2006 r. W decyzji z [...] stycznia 2012 r. nr [...] SKO w Gdańsku odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z [...] maja 2006 r., w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działek o nr A/2, B/2 i C/1 w W. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji (dalej OPWiK), którego następca prawnym jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji (dalej PWiK) Sp. z o.o. w Gdyni. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w Gdańsku wydało decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...], w której utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Podstawę prawną decyzji stanowiło art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). Kolegium wskazało w niej, że w ocenie strony skarżącej, badając ważność decyzji należało rozważyć, że stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez OPWiK w Gdyni użytkowania wieczystego pozwala jednocześnie stwierdzić, że prawo to dotyczy PWiK Sp. z o.o. w Gdyni. Zdaniem tejże strony, nie działa tu zasada dziedziczenia, ponieważ PEWIK Sp. z o.o. jest odrębnym samodzielnym podmiotem gospodarczym. Przytaczając prawne motywy wydanej przez siebie decyzji Kolegium wskazało na brzmienie art. 200 u.g.n. SKO podkreśliło, że następcy prawnemu przysługują prawa jego poprzednika. Zatem z uwagi na fakt, iż OPWiK w Gdyni posiadało w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedmiotowe nieruchomości, to jego następcy prawnemu - PWiK Sp. z o.o. w Gdyni przysługiwało prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości nabyte z mocy prawa i organ nie mógł odmówić wydania decyzji potwierdzającej to prawo. Kolegium stwierdziło, że jego decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. jest zasadna, gdyż decyzja ta nie narusza rażąco prawa oraz nie zaistniały pozostałe przesłanki do stwierdzenia jej nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. Jednocześnie Kolegium podało, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ prowadzący postępowanie nie zbiera nowego materiału dowodowego, lecz opiera się na materiale dowodowym oraz na przepisach obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem badania. Wbrew twierdzeniu strony, istnieje następstwo prawne PWiK sp. z o.o. w Gdyni w stosunku do OPWiK w Gdyni. W KRS wyraźnie zapisano, że spółka powstała z przekształcenia komunalnego przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: Okręgowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Gdyni. W skardze na powyższą decyzję M. K., G. K., H. K., J. K., R. M. wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie o nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] maja 2006 r. lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium Odwoławczemu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że chybiony jest, podniesiony w skardze, zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r. Nr 91, poz. 455, z 1994 r. Nr 51, poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601, z 1996 r. Nr 5, poz. 33 oraz z 1997 r. Nr 106, poz. 675). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi sąd I instancji zważył, że decydujące znaczenie dla uwłaszczania ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Data ta wyznacza podmiot uzyskujący z mocy prawa użytkowanie wieczyste. W ocenie tegoż sądu przesłanki uwłaszczenia winny być spełnione zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji. Decyzja mogłaby być uznana za nieważną, gdyby w dniu wydania decyzji wnioskodawca nie był państwową - komunalną osobą prawną. Wówczas nie miałby do niego zastosowania przepis art. 200 u.g.n. Jednakże taka sytuacja w stosunku do PWiK Sp. z o. o. w Gdyni nie zachodzi. Sąd I instancji stwierdził, że uwzględniając istniejący w sprawie stan faktyczny, organ administracji nie mógł odmówić wydania decyzji z dnia 26 maja 2006 r. potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przekazanych w zarząd decyzją z dnia 23 sierpnia 1989 r., stanowiących w dacie wydania kwestionowanej decyzji własność Gminy W. Skargę kasacyjną, od powyższego wyroku złożyli M. K., G. K., H. K., J. K. i R. M. Wyrok zaskarżono wyrok w całości, wnosząc o: - zmianę wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. w całości i na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., uznanie za nieważną decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm na rzecz skarżących. alternatywnie : - uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania odwoławczego. Z uwagi na powyższe sądowi I instancji zarzucili: I. 1. naruszenia prawa materialnego przepisu przejściowego art. 200 ust 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tegoż uregulowania, co polegało na tym, że Sąd I instancji przyjął, iż decyzja z dnia [...] maja 2006 r. Prezydenta Miasta W. jest zgodna z prawem i jej ważność, nie budzi żadnej wątpliwości w zakresie przepisu art. 156 §1 K.p.a., podczas gdy, decyzja ta, nosi cechy nieważności, nie tylko, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale również ma cechy niewykonalności w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a wykonanie decyzji prowadzi do wywołania czynu zagrożonego karą i wada, którą decyzja jest dotknięta, stanowi o jej nieważności z mocy prawa, skutkiem tego, że w dacie 5 grudnia 1990 r., nieruchomość objęta decyzją w istocie stanowiła własność Skarbu Państwa i zgodnie z normą art. 200 ust 1 pkt 2 u.g.n. w odniesieniu do przedmiotowego gruntu, decyzję stwierdzającą nabycie prawa wieczystego użytkowania, mógł wydać tylko Wojewoda, jako kompetentny ustawowo organ, a nie Prezydent, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. 2. niewłaściwe zastosowanie art. 200 u.g.n., odnosi się też do przyjęcia, że grunty objęte decyzją Prezydenta były w posiadaniu i w zarządzie uwłaszczonego PWiK Sp. z o.o. wdacie wydania zaskarżonej decyzji. Materiały w sprawie wskazują bowiem, że z końcem marca 1996 r. PWiK w Gdyni przekazało posiadanie i zarząd, w odniesieniu do tych gruntów, Urzędowi Wojewódzkiemu w Gdańsku. W dacie wydania decyzji grunt, nie był w zarządzie PWiK Sp. z o.o. w Gdyni. Stąd wniosek, że art. 200, jako przepis przejściowy, nie miał w ogóle zastosowania w tej sprawie, jako "zakończonej" przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 1 styczeń 1998 r. (art. 242 u.g.n.). Przekazanie zarządu wiązało się z zaniechaniem realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości i zaistnieniem prawa żądania zwrotu nieruchomości przez poprzednich właścicieli i ich spadkobierców (wg przepisu art. 136 i nast. u.g.n.). 3. niewłaściwość zastosowania art. 200 u.g.n. dotyczy, również ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na 99 lat od dnia 5 grudnia 1990 r., i nieprawdziwe jest oświadczenie w § 3, iż wieczyste użytkowanie ustanawia się zgodnie z planem zagospodarowania terenu w szczególności pod budowę ujęcia wodnego REDA III, ponieważ ów plan zagospodarowania był już nieaktualny i dalej, nieprawdziwym jest również oświadczenie w § 6, że decyzja, nie narusza praw osób trzecich, albowiem te prawa służące skarżącym, zostały pominięte. Poza tym, skoro zarząd nad gruntami objętymi decyzją o wieczystym użytkowaniu, ustał począwszy od kwietnia 1996 r., to zgodnie z art. 200 u.g.n., należało przyjąć, że dla PWiK Sp. z o.o. jest to postępowanie zakończone, a zatem brak było podstaw do uwłaszczenia PEWiK Sp. z o.o. z mocy samego prawa. II. naruszenie § 3 ust 1, § 4 ust 1 pkt 1 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 z późn. zm., dalej rozporządzenie), polegające na tym, że wbrew wymaganiom w/w rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości wg stanu na dzień 5 grudzień 1990 r. Powoływany właściwy organ, takiego stwierdzenia, nie poczynił, eliminując rozważania prawa zarządu nieruchomościami wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Ustalenie wg wymagań cytowanych przepisów, na których została oparta decyzja, wymagało z urzędu od organu kompetentnego, ustalenia stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. przed stwierdzeniem dotychczasowego prawa zarządu, o którym mowa w ust 1-3 § 5 rozporządzenia. Właściwy organ był zobowiązany badać (cyt: "czy, nie zostały zgłoszone roszczenia poprzednich właścicieli nieruchomości, będących przedmiotem uwłaszczenia, oraz czy uwłaszczenie, nie narusza praw osób trzecich"). Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłową wykładnię, miały wpływ na treść orzeczenia i samodzielnie stanowią podstawę do przyjęcia kasacji i jej uwzględnienia. III. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik w sprawie jak; - błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, dotyczące tego, że sąd I instancji ustala uprawnienia do uwłaszczenia PEWiK Sp. z o.o., przyjmując za podstawę stan z dnia wydania decyzji Prezydenta, zamiast stan z dnia 5 grudnia 1990 r., kiedy właścicielem był Skarb Państwa, oraz wyrażanie sprzecznego poglądu z zebranym materiałem w odniesieniu do powzięcia obiektywnej możliwości wiedzy o zgłoszonych roszczeniach osób trzecich (uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości), a owa sprzeczność wynika stąd, że właściwy organ mógł zatrzymać tzw. proces uwłaszczeniowy, wiedząc b tym, że w czasie tegoż postępowania, wiadome były organowi, te roszczenia, jako element istotny dla rozstrzygnięcia. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W przypadku, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności winny zostać rozpoznane zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04), to jednak w rozpoznawanej sprawie celowe jest odwrócenie tej kolejności. Stan faktyczny sprawy oraz podstawy prawne, przyjęte przy wydaniu zaskarżonego wyroku jak też podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, jednoznacznie wskazują, że zasadniczy wątek sporu odnosi się kwestii niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) oraz błędnej wykładni określonych przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie tego problemu ma w sprawie decydujące znaczenie. W tych okolicznościach niejako uboczny wymiar mają zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Za bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący wydania decyzji z dnia [...] maja 2006 r. przez niewłaściwy organ. Stosownie do treści art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. A zatem, właściwość organu uprawnionego do wydania decyzji uwłaszczeniowej wyznacza własność nieruchomości stanowiących przedmiot uwłaszczenia. Wskazać należy, iż decyzją z dnia 14 września 1993 r. Wojewoda Gdański stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta W. własności spornych działek z dniem 27 maja 1990 r. W takiej sytuacji uznać należy, że skoro w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomości te stanowiły własność Gminy Miasta W., to prezydent miasta był organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Zamierzonego skutku nie może odnieść także kolejny zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszenia tego przepisu skarżący uparują w tym, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2006 r. grunt nie był w zarządzie Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Gdyni, zatem powołany art. 200 nie mógł mieć w ogóle zastosowania. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, albowiem z odpisu do z rejestru przedsiębiorców nr KRS 0000126973 jednoznacznie wynika, iż Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Gdyni powstało na skutek przekształcenia komunalnego przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Okręgowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji siedzibą w Gdyni w spółkę komunalną. W takiej sytuacji, organy administracyjne, a za nimi Sąd I instancji prawidłowo ustaliły, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Gdyni jest następcą prawnym Okręgowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, a zatem ma do niego zastosowanie powołany art. 200 ustawy. Odnosząc się zaś do twierdzenia, iż Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Gdyni przeniosło swój zarząd na rzecz Wydziału Gospodarki Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, stwierdzić należy, że dokumentacja, na którą powołują się skarżący dotyczy umowy o pełnienie zastępstwa inwestycyjnego na przygotowanie i realizację inwestycji p. n. "Ujęcie wody Reda III" co oznacza, iż zmienił się tylko inwestor zastępczy, a nie ma to żadnego wpływu na kwestie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. Ponadto wskazać należy, że prawo zarządu właściwy organ stwierdza na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Wydając decyzję uwłaszczeniową organ dysponował decyzją z dnia 23 sierpnia 1989 r. przekazującą w zarząd Okręgowemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w Gdyni przedmiotowy teren, który był przeznaczony pod budowę ujęcia wody Reda III. W takiej sytuacji zaistniał warunek niezbędny do wydania decyzji uwłaszczeniowej, bowiem nieruchomość objęta wnioskiem pozostawała w dacie 5 grudnia 1990r. w zarządzie Okręgowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Gdyni. W związku z tym nieuzasadnione są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 200 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W orzecznictwie przyjmuje się, że niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, które następuje z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., aby więc nie nastąpiło przekształcenie zarządu w użytkowanie wieczyste w odniesieniu do gruntów niegdyś wywłaszczonych, a będących w zarządzie przedsiębiorstwa, roszczenie byłych właścicieli winno być zgłoszone organowi właściwemu do prowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. Nadto sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji. W niniejszej sprawie dniu wydania ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, Prezydentowi Miasta W. nie były znane prawa osób trzecich do nieruchomości, a z akt spraw jednoznacznie wynika, iż wnioski następców prawnych byłych właścicieli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostały zgłoszone już po wydaniu ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, tj. w czerwcu i lipcu 2006 r. W takiej sytuacji organy oraz Sąd I instancji zasadnie uznały, iż decyzja ta nie narusza praw osób trzecich. Rozpoznając zarzuty procesowe w niniejszej sprawie, przypomnieć należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących, będący adwokatem, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, tj. przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy przepisu prawa materialnego, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że wobec nieprawidłowo sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać oceny jego prawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że pełnomocnik skarżących formułując wniosek o zmianę lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia, zdaje się nie dostrzegać zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik skarżących w formułując taki wniosek wnosi o "zmianę wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. w całości i na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., uznanie za nieważną decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia 29 maja 2006 r...." Wskazać należy, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 29 maja 2006 r. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.