II SA/Bd 124/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. C. oraz M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. M. C. i M. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) utrzymana została w mocy decyzja Starosty B. z dnia [...], znak: [...], odmawiająca wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty B. nr [...] z dnia [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hali produkcyjno-magazynowej (produkcja szyb zespolonych) z zapleczem socjalno-biurowym oraz z wewnętrzną linią zasilającą wzl oraz sieci kablowej oświetlenia terenu na działce nr [...] w miejscowości C., gm. B., wydanej dla Z. P. "B." H. B., J. H. Z akt sprawy wynika, że skarżący działając przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego M. J. - w dniu 24 kwietnia 2009 r. skierowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o sprawdzenie legalności robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w C., gm. B. W związku ze złożonym wnioskiem organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 4 maja 2009 r. poinformował pełnomocnika skarżących, że w dniu [...] Starosta B. decyzją nr [...] o pozwoleniu na budowę znak [...] zatwierdził projekt budowlany budynku hali produkcyjno-magazynowej, stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał ponadto, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu 12 lutego 2009 r., oraz że w tym samym dniu inwestor zawiadomił zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o zamierzonym w dniu 20 lutego 2009 r. terminie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego wezwał skarżących do sprecyzowania w zakreślonym terminie, podjęcia jakiej czynności domagają się od organu (zgodnie ze stanowiskiem pełnomocnika zawartym w piśmie z dnia 11 maja 2009 r. ww. wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 7 maja 2009 r.). W piśmie z dnia 11 maja 2009 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pełnomocnik skarżących poinformował organ, że skarżący nie otrzymali żadnej informacji o toczącym się postępowaniu w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę budynku hali produkcyjno-magazynowej. Wskazał, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę nr [...] i wniósł o określenie, czy wydane pozwolenie na budowę dotyczy budowy budynku objętego postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia [...], znak [...]. W końcowej części pisma pełnomocnik wskazał, że informacja powyższa jest niezbędna w celu podjęcia przez skarżących kolejnych kroków prawnych. W związku z powyższym stanowiskiem pełnomocnika skarżących organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 19 maja 2009 r. przekazał zgodnie z właściwością pismo pełnomocnika do Starosty B. Starosta B. w piśmie z dnia 29 maja 2009 r. udzielił pełnomocnikowi odpowiedzi na stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 11 maja 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...]. Pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżących wniósł o wznowienie postępowania na podstawie przesłanek wyrażonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. i zażądał uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] Starosta B. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...], nr [...]. Decyzja ta była następstwem wcześniejszych rozstrzygnięć Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (z dnia [...] oraz z dnia [...]), którymi uchylone zostały ze skutkiem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzje Starosty B. (z dnia [...] oraz z dnia [...]). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ I instancji uznał na podstawie art. 148 k.p.a., iż w sprawie zaszły negatywne przesłanki do wznowienia postępowania. Skarżący nie zachowali terminu wynikającego z powyższego przepisu składając żądanie wznowienia. Organ doszedł do takiego wniosku biorąc pod uwagę dzień 7 maja 2009 r., w którym skarżący dowiedzieli się o ostatecznej decyzji oraz dzień 23 czerwca 2009 r., kiedy to złożyli wniosek o wznowienie postępowania. Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie uwzględnił odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji i utrzymał w mocy rozstrzygniecie tego organu. Nie podzielił stanowiska odwołujących się, że o ostatecznym pozwoleniu na budowę dowiedzieli się w dniu 16 czerwca 2009 r. Nie uznał również pisma skarżących z dnia 11 maja 2009 r. jako skargi wniesionej na podstawie art. 235 § 1 k.p.a. Wojewoda przyjął stanowisko organu I instancji, że pełnomocnik skarżących w dniu 7 maja 2009 r. wiedział o ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] i decyzji Starosty B. z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: ▪ art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, przed wydaniem decyzji, co skutkuje błędnym przyjęciem, iż pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 4 maja 2009 r. skarżący zostali poinformowani o decyzji o pozwoleniu na budowę, a także uniemożliwiło skarżącym zapoznanie się z materiałem dowodowym, szczególnie w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] jest diametralnie różna od decyzji tego organu z dnia [...], przy czym zostały one wydane w identycznym stanie faktycznym i prawnym; ▪ art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał dwie decyzje w tej samej sprawie, w identycznym stanie faktycznym i prawnym, których rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczają, przez co naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; ▪ art. 9 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przyjęcie, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, iż reprezentowanie strony postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika zwalnia organ w całości z obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a tym samym akceptowanie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego całkowitej bierności ze strony Starosty B. w podejmowaniu czynności mających na celu wyjaśnienie żądań skarżących, a także udzielenia im niezbędnych informacji w celu ich sprecyzowania, a następnie wydania decyzji naruszającej ich ustawowe uprawnienia; ▪ art. 15 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ II instancji, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie rozpoznał i nie rozstrzygnął ponownie przedmiotowej sprawy administracyjnej, tj. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, tylko zweryfikował decyzję organu I instancji, co skutkowało powieleniem błędnych ustaleń Starosty B. w niniejszej sprawie; ▪ art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia faktycznego i prawnego, które wyjaśniałoby w odpowiedni sposób wydanie dwóch decyzji w tej samej sprawie, w identycznym stanie faktycznym i prawnym, których rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczają, a przede wszystkim brak wyjaśnienia twierdzenia, że "Starosta B. mimo nieprawidłowości jakie popełnił przy wydawaniu wcześniej uchylonych przez Wojewodę decyzji wydanych w niniejszej sprawie, obecnie postępowanie dowodowe w kwestii zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania przeprowadził prawidłowo (...)", w związku z faktem, iż wydanie drugiej decyzji w sprawie nie było poprzedzone żadnym dodatkowym postępowaniem dowodowym; ▪ art. 7 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne dokonanie ustaleń faktycznych, tj. nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący dowiedzieli się czego dotyczy decyzja Starosty B. nr [...] z dnia [...], w dniu 7 maja 2009 r. z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., co faktycznie miało miejsce dopiero w dniu otrzymania pisma Starosty B. z 29 maja 2009 r., tj. 10 czerwca 2009 r.; ▪ art. 235 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ II instancji uznał za właściwe postępowanie organu I instancji, który mając wątpliwości co do treści żądania odwołujących się, określonego w piśmie z 11 maja 2009 r., nie zwrócił się do nich, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania, natomiast bezpodstawnie uznał, że nie jest to wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty B. nr [...] z dnia [...] i w związku z tym przyjęto, że skarżący nie zachowali miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie podzielił zarzutów skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Na wstępie należy stwierdzić, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu stan faktyczny przedmiotowej sprawy ustalony przez organy administracji publicznej nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżący działali przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego na mocy udzielonego pełnomocnictwa w dniu 23 stycznia 2009 r. Pierwszym pismem procesowym złożonym przez radcę prawnego M. J. był wniosek z dnia 24 kwietnia 2009 r. o sprawdzenie legalności robót budowlanych. Treść żądania zawartego w powyższym podaniu nie zawiera żadnych elementów skargi, czy też niezadowolenia z decyzji ostatecznej, której wzruszenia domaga się umocowany w postępowaniu wznowieniowym. Żądanie dotyczyło jedynie sprawdzenia legalności robót budowlanych na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w C., gm. B. Z treści pisma nie wynika świadomość skarżących i ich pełnomocnika o ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...]. Ponadto adresatem pisma jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., a nie Starosta B., który wydał decyzję ostateczną w pierwszej instancji. Z tego względu za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 235 w związku z art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu podanie pełnomocnika skarżących z dnia 24 kwietnia 2009 r. nie było skargą w rozumienie art. 235 k.p.a., który stanowi w § 1, że skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. W omawianym piśmie nie ma bowiem mowy o zażaleniu się przez skarżących na treść wydanego ostatecznego pozwolenia na budowę. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy podkreślić, że wniosek o sprawdzenie legalności prowadzonej inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę został skierowany do organu nadzoru budowlanego, który to organ w piśmie z dnia 4 maja 2009 r. udzielił informacji o inwestycji, a przede wszystkim wskazał datę i numer udzielonego inwestorowi pozwolenia, podał również, kiedy decyzja wydana w tym przedmiocie stała się ostateczna oraz zadbał o interes skarżących wzywając ich na podstawie art. 64 ust. 2 k.p.a. do sprecyzowania, podjęcia jakiej czynności domagają się od organu nadzoru budowlanego. Okoliczności te potwierdza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 4 maja 2009 r., doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 7 maja 2009 r., zatytułowane "wezwanie". Data doręczenia wezwania nie budzi w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, pomimo braku w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru, ponieważ sam pełnomocnik w piśmie z dnia 11 maja 2009 r. oświadczył, że właśnie w tym dniu miało miejsce doręczenie powyższego wezwania. Z uwagi na powyższe należy uznać, że skarżący, którzy działali przez pełnomocnika, w dniu 7 maja 2009 r. powzięli wiadomość o ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...]. Z treści pisma z dnia 11 maja 2009 r. wynika z kolei, że skarżący nie otrzymali żadnej informacji o toczącym się postępowaniu w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę i nie mieli zapewnionego czynnego udziału w tym postępowaniu. W ich przekonaniu nieruchomość będąca ich własnością znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją Starosty B. nr [...]. W piśmie tym pełnomocnik skarżących poprzestał jednak na żądaniu określenia: "czy wydane pozwolenie na budowę dotyczy budowy budynku objętego postanowieniem Wójta Gminy B., tj. czy w tym wypadku chodzi o tę samą inwestycję". Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że informacja ta jest niezbędna w celu podjęcia przez jego mandantów "kolejnych kroków prawnych". Podanie z dnia 11 maja 2009 r. zostało na podstawie art. 65 k.p.a. przekazane przez organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia z dnia 19 maja 2009 r. zgodnie z właściwością do Starosty B. Starosta B. w związku z przekazaniem jemu sprawy udzielił w piśmie z dnia 29 maja 2009 r. informacji pełnomocnikowi skarżących. Z akt sprawy wynika, że żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną zostało sformułowane przez pełnomocnika skarżących dopiero w piśmie z dnia 22 czerwca 2009 r. Skarżący w przedmiotowej sprawie działali przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie mogą w tej sytuacji zasłaniać się nieporadnością i nieznajomością procedury administracyjnej. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu pierwszym podaniem zawierającym żądanie wznowienia postępowania, w którym sformułowane zostały zarzuty dotyczące braku zapewnienia skarżącym udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę, było pismo pełnomocnika z dnia 22 czerwca 2009 r. Przyjmując zatem, że wiedzę o ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pełnomocnik skarżących pozyskał w dniu 7 maja 2009 r., co zostało już powyżej wykazane, stwierdzić należy, iż złożenie wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło z przekroczeniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek badania dopuszczalności podań o wznowienie postępowania pod względem formalnym. Jest to wstępna faza badania wniosku o wznowienie. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ( § 2). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca w dniu 7 maja 2009 r. dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, określonych w przepisach art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Pełnomocnik skarżących już w dniu 7 maja 2009 r. dowiedział się o pozwoleniu na budowę. W tym też dniu wiedział już o tym, że pozwolenie na budowę zostało wydane pomimo braku stanowiska innego organu. Zarzuty naruszenia art. 8 i art. 15 k.p.a. nie mają wpływu na wynik sprawy, ponieważ stan faktyczny ostatecznie przyjęty za podstawę wydanej decyzji nie budzi wątpliwości. Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska skarżących, że w przedmiotowej sprawie doszło do wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Decyzja z dnia [...] została wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...], która została wydana w wyniku uwzględnienia odwołania od decyzji z dnia [...]. Nie doszło zatem w przedmiotowej sprawie do wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Stan prawny, który istniał od momentu złożenia podania o sprawdzenie realizowanej inwestycji do momentu wydania zaskarżonej decyzji nie uległ zmianie. Natomiast stan faktyczny był różny, ponieważ organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] dwukrotnie wydał orzeczenia, które zostały uchylone na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Sąd nie ocenia legalności decyzji wydanych przez Wojewodę w wyniku uwzględnienia wcześniejszych odwołań. Są to orzeczenia ostateczne. Nawet jeżeli decyzja Wojewody z dnia [...] pozostaje w sprzeczności z zaskarżoną decyzją, to i tak nie ma to wpływu na wynik sprawy. Zalecenia organu II instancji zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mają charakteru wiążącego dla organu I instancji. Organy natomiast, zarówno I jak i II instancji, mają obowiązek działać w oparciu o przepisy prawa. W sytuacji, gdy strona skarżąca uchybiła terminom określonym w art. 148 k.p.a., nie można wznowić postępowania. Postępowanie prowadzone przez organy mogło naruszyć zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu (art. 8 k.p.a.). Jednak obowiązkiem organów było działać zgodnie z przepisami prawa. Ustalony stan faktyczny na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Nie było w tych okolicznościach sprawy potrzeby dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ pisma procesowe pełnomocnika skarżących wyraźnie określają treść żądań złożonych w konkretnych datach. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że żądanie wznowienia postępowania zostało złożone po terminie. Organy nie naruszyły art. 148 k.p.a. odmawiając wznowienia postępowania. Sąd nie podziela pozostałych zarzutów skargi. Decyzja organu II instancji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, niedostrzegając w zaskarżonej decyzji takich naruszeń prawa, które skutkować musiałyby jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.