VI SA/Wa 2469/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nakładającą na A. K., skarżącego w niniejszej sprawie, karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący w dniu 17 maja 2011 r. złożył w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] wniosek w sprawie zmiany licencji nr [...] udzielonej [...] marca 2008 r. przez Prezydenta [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...]. Do wniosku skarżący załączył kserokopię zaświadczenia z dnia [...] maja 2011 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. W dniu [...] października 2004 r. zostało wydane przez Delegaturę Biura Działalności Gospodarczej Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] zaświadczenie o wpisie ewidencji działalności gospodarczej (zmiana) dokumentujące fakt zmiany numeru w ewidencji gospodarczej z nr [...] na nr [...]. Zaświadczenie zostało skarżącemu doręczone 29 października 2004 r. Organ pismem z dnia 14 lipca 2011 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary z tytułu złożenia wniosku o zmianę numeru w ewidencji po terminie określonym w ustawie. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać wszelkie zmiany danych o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nie później niż w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wskazał, że zmiana numeru ewidencyjnego została dokonana z urzędu i nie wynikała z jego działań, lecz ze zmiany przepisów. Skarżący podkreślił, że 14 dniowy termin na dokonanie zgłoszenia aktualizacyjnego, określonego w art. 14 ustawy, rozpoczął bieg od dnia odebrania przez niego zaświadczenia o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej i upłynął z dniem 12 listopada 2004 r. Do niewypełnienia obowiązku zmiany danych w licencji doszło zatem 13 listopada 2004 r., kiedy to nie występowała sankcja z art. 95 a ustawy o transporcie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący zawiadomił o zmianie numeru w ewidencji gospodarczej w czasie obowiązywania nowego stanu prawnego, przewidującego nałożenie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany. Z dniem 1 marca 2011 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o transporcie drogowym i w art. 95a ustalono, że kto będąc przedsiębiorcą 1) nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, 2) nie zwraca licencji lub wypisów z licencji organowi, który udzielił licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna - podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Zapis art. 95a tej treści ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej możliwości ustalania kar w innej wysokości, a jeżeli przewoźnik nie zgłosi zmiany danych w terminie 14 dni od ich powstania to pozostaje stan zaniechania, który trwa do czasu wypełnienia obowiązku. Jeżeli zatem po dniu 1 marca 2011 r. występuje sytuacja, że przedsiębiorca nie zgłosił na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych w terminie 14 dni od dnia ich powstania, to organ licencyjny nakłada karę pieniężną. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz rozważenie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że nałożenie na niego kary prowadzi do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej przedsiębiorców, którzy uchybili wskazanemu terminowi w zależności od daty kiedy takie zgłoszenie zostało dokonane. Podkreślił, że przeprowadzona u niego kontrola w dniu [...] stycznia 2008 r. w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania licencji, nie wykazała nieprawidłowości. Nikt również nie informował skarżącego o konieczności dokonania zgłoszenia zmiany numeru w ewidencji, która została dokonana z urzędu przez Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. p.p.s.a.- Dz. U. z 2012 r. poz. 270 j.t.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ I instancji uznał bowiem, iż chociaż zmiana numeru ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego miała miejsce przed 1 marca 2011 r. to okoliczność zgłoszenia tej zmiany 17 maja 2011 r. tj. po wejściu w życie art. 95a ustawy o transporcie drogowym uzasadnia nałożenie na skarżącego sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 zł, o której w powołanym przepisie mowa, a organ odwoławczy bezkrytycznie taką ocenę prawną w odniesieniu do zaistniałego w sprawie i bezspornego stanu faktycznego podzielił. Zdaniem Sądu, stanowisko organów skutkujące objętym zaskarżoną decyzją rozstrzygnięciem nie jest trafne i stanowi w ostatecznym wyniku o wadliwości decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Powołany przepis, co wymaga podkreślenia został wprowadzony art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2011, nr 5, poz. 13) i zyskał moc obowiązującą z dniem 1 marca 2011 r. Stosownie do cyt. przepisu kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 w terminie 14 dni od ich powstania podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł. Z powyższego wynika, iż źródłem odpowiedzialności prawnoadministracyjnej statuowanej tym przepisem jest zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany danych z art. 8 ust. 2 w wyznaczonym terminie (w tym przypadku zmiany numeru ewidencji gospodarczej). Wiązanie zatem przez organy skutku w postaci zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym powołanego przepisu i kary w nim określonej z datą, w której zgłoszenie zmiany nastąpiło jest w świetle cyt. przepisu błędne i niedopuszczalne. Skoro bowiem przedsiębiorca ma stosownie do art. 14 ust. 1 powołanej ustawy obowiązek zgłaszania na piśmie zmian danych nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania i z niewykonaniem tego obowiązku art. 95 ust. 1 pkt 1 wiąże sankcję kary pieniężnej to istotnym dla dokonania oceny w zakresie przyporządkowania stanu prawnego do ustalonego bezspornego stanu faktycznego sprawy jest kwestia ustalenia daty, w której termin wykonania powyższego obowiązku upłynął. Zaświadczenie dokumentujące fakt zmiany numeru w ewidencji gospodarczej zostało, jak ustaliły organy doręczone skarżącemu 29 października 2004 r. i z tą datą rozpoczął bieg 14 dniowy termin na wykonanie przez skarżącego obowiązku zawiadomienia organu licencyjnego o dokonanej zmianie, co oznacza, iż termin powyższy upłynął z dniem 12 listopada 2004 r. Zatem do niewypełnienia obowiązku z art. 14 ust. 1 doszło już w dacie 13 listopada 2004 r. tj. wówczas, gdy 14 dniowy termin wyekspirował i ta data wyklucza możliwość zastosowania art. 95 a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wprowadzającego sankcję za niewykonanie obowiązku, bo przepis ten wszedł w życie dopiero z dniem 1 marca 2011 r. Powołana ustawa w dotychczasowym brzmieniu odpowiedzialności prawnoadministracyjnej za niezgłoszenie danych w terminie nie przewidywała. Podnieść nadto należy, iż w ustawie o transporcie drogowym w dotychczasowym brzmieniu przewidziano możliwość cofnięcia licencji, ale ta okoliczność pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie ma podstaw, by przyjąć, iż sankcja kary pieniężnej jest względniejsza dla strony i w tym dopatrywać się zasadności zastosowania powołanego przepisu mimo, iż zdarzenie stanowiące źródło sankcji nie miało miejsca pod rządami tego przepisu. Podkreślić ponownie należy, iż z punktu widzenia powołanego przepisu istotna jest data, w której 14 dniowy termin wyekspirował, a nie jak długo przedsiębiorca zwlekał z dopełnieniem obowiązku zgłoszenia i kiedy tego zgłoszenia dokonał. W świetle powyższego uznać należy, iż sytuacja związana z zaniechaniem wykonania w terminie ww. obowiązku została prawnie zamknięta pod rządami powołanej ustawy w dotychczasowym obowiązującym do 28 lutego 2011 r. brzmieniu, w której sankcja w postaci kary pieniężnej nie występowała. Podnieść przy tym należy, iż przyjęty przez organy sposób rozumienia powołanego przepisu prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków uchybienia powyższego terminu w zależności od tego, kiedy zgłoszenie zostało dokonane. Gdyby bowiem obowiązek zgłoszenia powstał przed dniem 1 marca 2011 r. i przed tą datą chociaż z uchybieniem 14 dniowego terminu przedsiębiorca zgłosiłby zmianę to wówczas takie spóźnienie nie wywołałoby sankcji w postaci kary pieniężnej. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co do którego obowiązek powstał również przed dniem 1 marca 2011 r., dokonałby zgłoszenia po 1 marca 2011 r. wówczas podlegałby sankcji, o której mowa. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organ dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu z naruszeniem konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a ta okoliczność w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skutkuje wadliwością zaskarżonych decyzji i w konsekwencji wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Sąd na podstawie powołanego przepisu orzekł zatem, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono mając na uwadze art. 200 p.p.s.a.