II OSK 2980/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2434/12 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. oraz B. z siedzibą w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. oraz B. z siedzibą w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Trasy "Krasińskiego" na odcinku Plac Wilsona – Budowlana wraz z przeprawą mostową i torowiskiem tramwajowym według wariantu biegnącego wzdłuż korytarza transportowego w ciągu ulicy Krasińskiego o charakterze trasy pieszo-rowerowo-tramwajowo-samochodowej, z mostem typu łukowego oraz zastosowaniem skrzyżowań jednopoziomowych. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił Dyrektor Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych w Warszawie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 71 ust. 2 pkt. 2, art. 75 ust. 6 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") oraz § 3 ust. 1 pkt 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Organ I instancji wskazał, że inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia wraz z uzupełnieniami. Odwołania od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie A., B. oraz inne uprawnione podmioty. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2012 r. uchylił punkt 1.3.3., 1.3.10. i 1.3.10.2. decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł we własnym zakresie, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ odwoławczy wskazał, że budowa Trasy Krasińskiego zawarta jest w dokumentach planistycznych dla aglomeracji warszawskiej, takich jak Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy. Zdaniem organu odwoławczego, budowa przedmiotowej trasy nie stoi w sprzeczności z programem ochrony powietrza, ponieważ budowanie nowych tras komunikacyjnych, drożnych i bezkolizyjnych, stanowić będzie odciążenie dla centrum miasta, w którym ruch samochodowy ma charakter masowy, jest spowolniony i ograniczony licznymi barierami utrudniającymi swobodny przejazd. Odnosząc się do konstrukcji mostu łukowego, organ wskazał, że w chwili obecnej brak jest dowodów, że przyjęty kształt przeprawy mostowej powodować będzie zwiększoną śmiertelność ptaków. Wskazał, że przeloty ptaków podczas sezonowych wędrówek odbywają się zazwyczaj na znacznej wysokości, przewyższającej wysokość planowanej łukowej formy przeprawy. Organ odwoławczy wskazał, że istniejące w aglomeracji warszawskiej mosty na Wiśle (zwłaszcza most Świętokrzyski) o konstrukcji podobnej do planowanej, nie powodują zwiększonej śmiertelności ptaków, także w porównaniu z innymi funkcjonującymi w stolicy przeprawami o wskazanym przez skarżących tradycyjnym (płaskim) charakterze. Organ podkreślił, że kwestia ta dodatkowo zostanie powtórnie przeanalizowana na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Dokładnie i precyzyjnie określona metodyka monitoringu, pozwoli na uzyskanie wiarygodnych informacji o śmiertelności awifauny przy obiektach planowanych do realizacji w ramach niniejszego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy nie podzielił również zastrzeżeń odnośnie analizy wariantowej. Zaznaczył, że przeprowadzona dokładna analiza oddziaływania na środowisko wariantów zawarta jest w aneksie do raportu. Szczegółowo zostały omówione i ocenione warianty lokalizacyjne przedsięwzięcia, warianty w zakresie skrzyżowań i węzłów, rozwiązań technicznych przeprawy przez Wisłę, a także warianty charakteru trasy. Skargi na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie A. i B. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy dokonały wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Organy oceniły, czy raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia, aby następnie także precyzyjnie określiły wymagania ochrony środowiska na następnym etapie procesu inwestycyjnego. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skarżących dotyczące niekompletności raportu są nieuprawnione. Jeżeli kwestionuje się ustalenia opracowania środowiskowego należy przedstawić ekspertyzę, która wskaże jego wady. Raport przedstawiony przez inwestora ma charakter dowodu, którego nie można podważać gołosłownie. Ponadto Sąd I instancji odniósł się do zarzutów B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie A. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 3 § 1, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez oparcie wyroku o błędne ustalenia faktyczne będące wynikiem niekompletności materiału dowodowego i jego wadliwej oceny. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że w toku postępowania wskazywało na braki raportu i kwestionowało ustalenia poczynione przez organ na jego podstawie. Stowarzyszenie kwestionowało sposób w jaki przeprowadzono wariantowanie przedsięwzięcia. Wskazywano przy tym, że dobór mierników porównawczych w toku oceny (estetyka, możliwość prowadzenia ruchu kołowego po moście) miał na celu jednie zrównoważenie przewagi niezaprzeczalnie korzystniejszego dla środowiska wariantu proponowanego przez stowarzyszenie i inne podmioty. W ocenie Stowarzyszenia, organ podejmował rozstrzygnięcie nie dysponując pełną wiedzą na temat skutków planowanego przedsięwzięcia. Ponadto organ wielokrotnie wskazywał, że nie jest możliwe na etapie wydawania decyzji dokonanie oceny, jakie skutki dla awifauny będzie miała proponowana forma architektoniczna przeprawy mostowej (most łukowy w porównaniu z mostem płaskim). Stowarzyszenie podkreśliło, że w ramach powtórnej oceny oddziaływania na środowisko nie będzie możliwości narzucenia inwestorowi przez właściwe organy innej formy architektonicznej niż zaaprobowana decyzją. Ponadto Stowarzyszenie wskazywało, że nie został ustalony wpływ planowanego przedsięwzięcia na jakość powietrza w związku z wprowadzeniem do śródmiejskiej strefy m.st. Warszawy dodatkowego ruchu samochodowego w wypadku realizacji planowanego wariantu, a także nie został ustalony wpływ planowanego przedsięwzięcia na poziom hałasu oraz wpływu konstrukcji mostu na cele, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. W ocenie Stowarzyszenia, powyższe uchybienia są niewątpliwie przejawem naruszenia przez organ przepisów dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego w toku postępowania. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy. Należy także zaznaczyć, że Sąd I instancji nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, ponieważ to na organach administracji ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy. Natomiast wojewódzki sąd administracyjny dokonał oceny, czy stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy, z zachowaniem norm postępowania i przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków. W tej sprawie Sąd I instancji właściwie zbadał, czy organ administracji w sposób prawidłowy zebrał i ocenił cały materiał dowodowy. Dotyczy to także raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, który ma charakter dokumentu prywatnego inwestora, będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym. Ponadto powyższy raport oceniany jest przez organ wydający decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie skorzystało z możliwości zgłaszania zarzutów w tym zakresie na etapie postępowania administracyjnego. Natomiast kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego sprowadza się do stwierdzenia, czy dany raport jest kompletny i spójny, a więc czy spełnia ustawowe wymagania co do jego treści określone w art. 66 ustawy środowiskowej, przy czym zarzutu naruszenia tego przepisu nie podnosi w ogóle skarga kasacyjna. Należy także podkreślić, że sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11 oraz z 27 kwietnia 2015 r. II OSK 2175/13). Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ograniczył się do zbadania raportu pod względem formalnym i słusznie stwierdził, że raport ten spełnia wymagania ustawowe wynikające z art. 66 ustawy środowiskowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w raporcie zawarto w szczególności opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia, jak i ustawowo wymaganych wariantów jego realizacji, a także opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie lub ograniczenie negatywnych oddziaływań na środowisko, w tym także w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed ponadnormatywnym hałasem, jak i pod kątem ochrony przelotów ptaków podczas ich sezonowych wędrówek (dowód k. 144 akt administracyjnych sprawy). Ponadto należy podkreślić, że osnowa decyzji środowiskowej nakłada na inwestora obowiązek ponownej oceny oddziaływania na środowiska, w ramach której powyższe kwestie będą poddane kolejnej niezbędnej ocenie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.