II SA/Gd 184/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsk na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. D. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. W dniu 7 października 2009 r. do Urzędu Gminy w K. wpłynął wniosek W. D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-rekreacyjnego oraz budynku rekreacyjnego na działce nr 1502, położonej w miejscowości K., Gmina K.. Wniosek złożono w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym budowy obiektów. Wójt Gminy K., decyzją z dnia 14 maja 2010 r. Nr [...], odmówił wydania warunków zabudowy. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 53, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z 2003 r. ze zm.) W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, iż stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postępowaniu związanym z wydaniem niniejszej decyzji, przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r. nr 164, poz. 1588) w odległości 90 m od granic działki. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej i analizy urbanistycznej organ stwierdził, że wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Jak wynika z analizy sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej w analizowanym obszarze są niezabudowane (grunty rolne, drogi, użytki leśne). W analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną i gospodarczą, dostępną z drogi wewnętrznej nr 1520 i drogi powiatowej nr 476. W ocenie organu, tylko taka zabudowa, spełniająca jednocześnie warunek dostępności z tej samej drogi publicznej, mogłaby stanowić "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanego zamierzenia. W sąsiedztwie działki występuje zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach (na działkach nr 1496, 1488, 1489, 1494, 1497, 1498, 1490, 1491, 1492, 1493, 1499, 1501, 1503, 1505, 1506, 1509, 1510, 1516, 1517, 1518). Z informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w piśmie z dnia 13 maja 2008 r. wynika, że odnośnie tych działek oraz dla działki objętej wnioskiem Waldemara D. prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. W związku z powyższym, w ocenie organu, zabudowa ta nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla działki nr 1502 w myśl art. 61 ust 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zlokalizowana w analizowanym obszarze zabudowa - obiekty wzniesione nielegalnie, bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą bowiem posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Budynki wzniesione nielegalnie nie mają zatwierdzonego projektu budowlanego a zatem nie można wiarygodnie ustalić jak kształtują się ich parametry. W związku z powyższym organ stwierdził, iż nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działce nr 1502 położonej w K., gmina K. Ponadto, w ocenie organu, działka nr 1502 nie ma dostępu do drogi publicznej. Najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa publiczna o numerze ewidencyjnym 476. Dostęp do tej drogi publicznej możliwy jest poprzez teren działki drogowej o nr 1520 stanowiącej własność R.. Wnioskodawca został zatem wezwany do przedłożenia notarialnej zgody na przejazd i przechód lub innego tytułu prawnego, na podstawie którego może on korzystać z przejazdu przez teren działki nr 1520 dla potrzeb korzystania z terenu działki Nr 1502. Wnioskodawca nie przedłożył jednak umów służebności przejazdu i przechodu lub innego tytułu prawnego, na podstawie którego może korzystać z terenu działki Nr 1520. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 1502 położonej w K., gmina K. jest niemożliwe. Od decyzji Wójta Gminy K. odwołania złożyli W. D. i J. D., domagając się uchylenia decyzji organu I instancji oraz wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarówno W. D. jak i J. D. w swoich odwołaniach podnieśli, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 i pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchybienie obowiązkowi prawidłowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji odmownej, pomimo braku rzeczywistych podstaw ku temu. Ponadto, w ocenie odwołujących się, organ dopuścił się również naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz żądań przed wydaniem decyzji. Odwołujący się zarzucili, iż organ I instancji wadliwie zinterpretował pojęcie "dobrego sąsiedztwa". W sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa gospodarcza i letniskowa a skoro postępowania administracyjne w sprawie nielegalnej ich zabudowy nie zostały zakończone ostatecznymi decyzjami o nakazie rozbiórki to nie można, w ocenie odwołujących się, uznać istniejącej w sąsiedztwie zabudowy za nielegalną. Ponadto, zdaniem odwołujących się, niecelowe jest wymaganie od wnioskodawcy ustanowienia służebności przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działki nr 1502, w sytuacji gdy wnioskodawca jeszcze nie wie czy uzyska warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Wystarczające jest zagwarantowanie, że tego typu umowa ostatecznie zostanie zawarta w związku z uzyskaniem warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K.. Organ wskazał, iż jak wynika z przeprowadzonej w sprawie "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy", działka nr 1502 o obszarze 1000 m2 jest zabudowana dwoma budynkami letniskowymi (samowola budowlana). W obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z przepisami prawa, na działkach nr: 1496, 1488, 1489, 1494, 1497, 1498, 1490, 1491, 1492, 1493, 1499, 1501, 1503, 1505, 1506, 1509, 1510, 1516, 1517, 1518 - występuje zabudowa letniskowa i gospodarcza, jednak zabudowa ta powstała bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym nie jest możliwe określenie warunków nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działce nr 1502. Wymagania dotyczące nowej zabudowy mogą być bowiem ustalane w oparciu o parametry, funkcje itd., jedynie legalnej zabudowy. Odmienna praktyka prowadziłaby do obejścia przepisów prawa dotyczących obowiązku realizacji zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał ponadto, iż działka nr 1502 nie ma dostępu do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się pisemna umowa użyczenia zawarta w dniu 15 stycznia 2010 r. pomiędzy R., Gminą K., a W. D. - biorącym w użyczenie. Umowa ta nie stanowi jednak ustanowienia służebności, a nadto, może być w każdym czasie odwołana. Służebność przechodu i przejazdu jest ograniczonym prawem rzeczowym. Ustanowienie służebności winno nastąpić zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego i podlegać ujawnieniu w dziale III księgi wieczystej prowadzonej na nieruchomości. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wydanie warunków zabudowy jest możliwe tylko przy łącznym spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niespełnienie którejkolwiek z wymienionych w tym przepisie przesłanki, powoduje niemożność ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, iż pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w toku postępowania (sporządzoną analizą oraz jej wynikami) oraz z możliwością wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów, dowodów i zgłoszonych żądań. Na podstawie tego zawiadomienia, w sprawie wypowiedział się C. P. - pełnomocnik W. D.. Pismo skierowane do J. D.nie zostało podjęte w terminie i znajduje się w aktach sprawy jako skutecznie doręczone. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. i J. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zarówno decyzji organu I jak i II instancji. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że planowana na etapie warunków zabudowy inwestycja nie spełnia wymogów odnośnie możliwości ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy z uwagi na rzekome istnienie w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości wyłącznie zabudowy nielegalnej, co nie zostało stwierdzone na podstawie decyzji administracyjnych, albowiem postępowania prowadzone odnośnie nieruchomości sąsiednich są nadal w toku. Skarżący zarzucili, iż organy wydające decyzje o warunkach zabudowy nie są właściwe do stwierdzenia samowoli budowlanej. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprzeprowadzenie analizy w celu ustalenia, czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób niż określony w § 4 rozporządzenia. Nadto zarzucili oni naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że zawarcie przez skarżących w zakresie dostępu do drogi publicznej - działki nr 476 poprzez działkę nr 1520 - umowy użyczenia nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej. Skarżący zakwestionowali stanowisko organu, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej umożliwia wyłącznie uzyskanie służebności przechodu i przejazdu, wskazując, iż dostęp ten jest spełniony również przez drogę wewnętrzną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, Sąd uznał, iż nie zawierają one naruszeń prawa uzasadniających ich uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Podstawę rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń i oceny prawnej w zakresie niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wynosi on 90 m., spełnia on zatem wymóg trzykrotnej szerokości frontu działki, który wynosi 30 m. W wyznaczonym w przedmiotowej sprawie na podstawie § 3 rozporządzenia obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Jak wynika z informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. znajdująca się w analizowanym obszarze zabudowa na działkach 1496, 1488, 1489, 1494, 1497, 1498, 1490, 1491, 1492, 1493, 1499, 1501, 1503, 1505, 1506, 1509, 1510, 1516, 1517, 1518 powstała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pk t 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Aczkolwiek zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu tego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwość uwzględnienia w analizie. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględnić legalnie istniejące obiekty, t.j. obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Stanowisko skarżących, iż organy wydające decyzje o warunkach zabudowy nie są właściwe do stwierdzenia samowoli budowlanej jest słuszne. Kompetencje w tym zakresie, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) posiada bowiem inspektor nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie organ nie organ nie orzekał jednak w tym zakresie. W związku z faktem, iż postępowania dotyczące nakazu rozbiórki odnośnie części obiektów nie zostały zakończone, rozważenia wymagało, czy okoliczność ta uzasadniała zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, bowiem w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zależy od wyniku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Jeżeli na danym terenie nie występują obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, to brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Toczące się postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej nie uniemożliwiały wydania orzeczenia w niniejszej sprawie. Na dzień wydawania decyzji ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy (w tym istnienia na obszarze analizowanym obiektów, o których była mowa wyżej), jest bowiem możliwe. Natomiast w sytuacji, gdy okoliczności sprawy ulegną zmianie i na terenie analizowanym będą istnieć obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, strona będzie mogła zgłosić nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zarzut uchybienia ustaleniu linii zabudowy w inny sposób, określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia jest niezasadny. Wobec braku na obszarze analizowanym legalnie wzniesionych obiektów, nie ma bowiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Natomiast odnośnie zakresu wyznaczonego obszaru analizowanego wskazać należy, iż brak było podstaw do objęcia analizą obszaru większego niż przyjęty przez organ. Z okoliczności sprawy nie wynika, by w niewielkiej odległości od granic obszaru analizowanego znajdowały się legalnie istniejące obiekty budowlane, co prowadziłoby do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Rozporządzenie W § 3 ust. 2 podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Równocześnie przepisy omawianej ustawy nie określają, użytego w powyższym przepisie pojęcia "działki sąsiedniej". Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można niewątpliwie rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, niemniej poszukiwanie działki sąsiedniej spełniającej wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może dotyczyć terenów zbyt rozległych. Zasada "dobrego sąsiedztwa" narzuca pewną bliskość, wynikającą ze znaczenia tego pojęcia. Zasada ta winna być interpretowana z uwzględnieniem celu tego unormowania oraz pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 1 ustawy wynika, iż określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustawa stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust 2 pkt 1). Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość wymaga bliskości tej przestrzeni, dotyczy zatem najbliższego otoczenia, stanowiącego pewną całość. W wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. syg. akt II S.A./Bk 637/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym, a interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt ustawy nakazuje uznać, że inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) poza obszarem analizowany wyznaczonym w granicach wskazanych w rozporządzeniu, w jedynie w uzasadnionych sytuacjach. (Lex nr 559708) Niezależnie od powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, iż w K. B. na znacznym obszarze doszło do niekontrolowanej samowolnej budowy całego kompleksu domków letniskowych. Sądowi z urzędu wiadomo, że organy nadzoru budowlanego prowadziły i prowadzą kilkaset postępowań w sprawie samowoli budowlanej na tym terenie, a kilkaset postępowań zostało już zakończonych wydaniem nakazu rozbiórki. Problem przeznaczenia tego terenu pod zabudowę letniskową bądź na inne cele, ma niewątpliwie szeroki wymiar społeczny i winien być rozwiązany kompleksowo poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzającego wolę organów gminy odnośnie przeznaczenia tego terenu. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestia czy działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej, nie ma w tej sytuacji decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem samo niespełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy skutkować musiało oddaleniem wniosku. Z zebranego w sprawie materiału wyjaśniającego wynika, najbliżej położoną w stosunku do działki skarżących drogą publiczną jest droga powiatowa nr 476. Działka nr 1502 nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż nie graniczy bezpośrednio z drogą nr 476. Od strony wschodniej i zachodniej działka nr 1502 graniczy z działką nr 1520 oznaczoną jako droga, której właścicielem jest R.. Działka nr 1520 bezpośrednio graniczy z działką stanowiącą drogę publiczną nr 476. Skarżący podnieśli, iż posiadają dostęp pośredni do działki stanowiącej drogę publiczną przez działkę nr 1520, z której mogą korzystać na podstawie umowy użyczenia zawartej w dniu 15 stycznia 2010 r. pomiędzy R. – właścicielem działki nr 1520 a W. D.. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr 1520 jest droga wewnętrzną. Stanowisko organu, który domagał się przedłożenia przez skarżących służebności w celu wykazania dostępu do drogi publicznej budzi wątpliwości. Ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy wprowadził definicję legalną pojęcia "dostępu do drogi publicznej" wskazując, iż przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sytuacji sformułowania przez ustawodawcę tej definicji, za niedopuszczalną uznać należy inną językową wykładnię tego pojęcia. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi: osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy będzie spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Z drogi publicznej może korzystać każdy z mocy ustawy o drogach publicznych. Natomiast droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego. Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności konkretnego podmiotu. Prawo do korzystania z tej drogi podlega, co do zasady regulacji prawa cywilnego. Podkreślić należy, iż ustawodawca wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu, przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przypadku dostępu przez drogę wewnętrzną rozróżnić należy dwie sytuacje. Po pierwsze sytuację, gdy objęta wnioskiem nieruchomość nie leży przy drodze wewnętrznej, lecz droga taka stanowi jeden z późniejszych etapów dojazdu do drogi publicznej. Przypadek taki, nie różni się w istocie od przejazdu przez cudzą nieruchomość o innym charakterze niż drogowy. Właściciel tej nieruchomości zapewnienia po tej drodze dojazd dla nieruchomości położonej przy tej drodze. Nie ma on co do zasady obowiązku umożliwienia korzystania z drogi wewnętrznej, stanowiącej jego własność, przez właścicieli innych dalej położonych nieruchomości, w celu zapewnienia dojazdu z tych nieruchomości do drogi publicznej. W takiej sytuacji strona winna wykazać się posiadaniem służebności przejazdu przez taką drogę. Rozwiązanie to gwarantuje stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewnia, że ustanowiony służebnością dojazd do nieruchomości będzie realny i nie zostanie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy przez właściciela nieruchomości utracony. Służebność drogowa jest natomiast ograniczonym prawem rzeczowym, które obciąża nieruchomość na rzecz właściciela innej nieruchomości bez względu na późniejsze zmiany własnościowe. Służebność gruntowa pełni funkcję zwiększenia użyteczności nieruchomości władnącej lub jej części i jest skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej a ponadto skuteczna jest erga omnes. Służebność gruntowa podlega ujawnieniu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości władnącej, jak i w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obciążonej. Natomiast umowa użyczenia jest umową, na mocy której użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu na bezpłatne używanie rzeczy użyczonej przez czas użyczenia. Użyczenie jest umową związaną z osobą użytkownika a nie z nieruchomością, będącą jego własnością. Umowa użyczenia zawarta na czas nieoznaczony może zostać przez użyczającego wypowiedziana. Przyjęcie, że umowa użyczenia może stanowić podstawę do swobodnego korzystania z drogi wewnętrznej prowadziłoby do sytuacji, w której tylko osoba użytkownika miałby prawo do przejazdu tą drogą, a stosunek ten nie byłby stosunkiem stabilnym, jako podlegający wypowiedzeniu. Nieco inaczej ocenić natomiast należy sytuację, gdy nieruchomość położona jest przy drodze wewnętrznej. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 2642 poz. 2603 ze zm.) dotyczącym warunków podziału nieruchomości, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem; nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Inwestor posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej, co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej z prawa współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej. Nieruchomość skarżących położona jest przy drodze wewnętrznej, organ winien zatem wyjaśnić w jakich okolicznościach doszło do jej wydzielenia i dlaczego wymogi art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zostały spełnione. W takiej sytuacji uznać należałoby, że skoro dokonujący podziału nieruchomości wydzielił drogę wewnętrzną dla obsługi powstałych w wyniku podziału nieruchomości działek, droga ta została wydzielona właśnie w celu zapewnienia dojazdu z tych nieruchomości do drogi publicznej. Jako zbywca nieruchomości powstałych w wyniku podziału, nie powinien on zatem sprzeciwiać się korzystaniu z drogi przez właścicieli nieruchomości. W takim przypadku złożenie umowy użyczenia czy też oświadczenia właściciela drogi wewnętrznej o zgodzie na przejazd, może być uznane za wystarczające. Dokonywanie ustaleń i analizy tej kwestii jest w istocie w niniejszej sprawie zbędne, bowiem sam fakt niespełnienia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy prowadzić musiał do oddalenia złożonego wniosku. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd uznał, że wydana decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.