I OSK 1125/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2034/12 w sprawie ze skargi Wójta Gminy B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Ministra Administracji i Cyfryzacji kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2034/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy B. uchylił postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., została wydana z naruszeniem prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, a także z wnioskiem o jej uzupełnienie wystąpił Wójt Gminy B. w piśmie z dnia 10 kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnienia treści żądania, pismem z dnia 4 maja 2012 r. Wójt Gminy B. wyjaśnił, że pismo z dnia 10 kwietnia 2012 r. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie w którym odnosi się do merytorycznych rozstrzygnięć zawartych w opisanej decyzji oraz wniosek o uzupełnienie decyzji w zakresie w którym pismo to zawiera taki wniosek. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2012 r - , stwierdził jego niedopuszczalność. Organ stwierdził, że Wójt Gminy B. zwrócił się do organu z wnioskiem o rozpoznanie dwóch konkurencyjnych środków zaskarżenia, jakimi są wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz wniosek o uzupełnienie tej decyzji. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 Kpa służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia. Decyzja wymaga uzupełnienia wówczas, gdy jest niekompletna tj. zawiera rozstrzygnięcie, które jest rozstrzygnięciem niepełnym. Istotnym w sprawie jest fakt, iż zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia skutecznie decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia, co wyklucza równoczesne zastosowanie obu środków - wniosku o uzupełnienie decyzji i odwołania od niej lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podniósł, że w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 Kpa). Organ odwoławczy zaś, któremu przedstawiono jednak takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; a w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy B.. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługłuje na uwzględnienie. Sąd I instancji uznał, że treść wniosku o uzupełnienie decyzji wskazuje na to, ze żądanie uzupełnienia decyzji złożone przez skarżącego jest w istocie polemiką z treścią decyzji Wojewody [...]. Gmina B. wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją, z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa. Zarzuty skarżącego odnoszące się do decyzji z dnia [...] marca 2012 r. sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń organu dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych, których wystąpienie uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. W ocenie Sądu organ bez należytej analizy treści pisma, w zasadzie w oparciu o tytuł pisma zakwalifikował je jako wniosek o uzupełnienie decyzji. W wyniku tego organ uznał, ze termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi na wniosek o uzupełnienie decyzji. Sąd uznał, iż organ przy ponownym rozpoznaniu wniosku winien rozważyć jaka była rzeczywista intencja skarżącego i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Administracji i Cyfryzacji. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 111 § 2 i art. 127 § 3 i art. 129 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i de facto uznanie za dopuszczalne jednoczesne złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, b) art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. 2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 10 oraz 77 § 1 k.p.a., przez uwzględnienie skargi, pomimo, iż postępowanie administracyjne nie naruszało przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, pomimo iż był do tego zobowiązany, nie wskazał, które przepisy postępowania administracyjnego naruszył organ i dlaczego ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że Minister Administracji i Cyfryzacji wydając przedmiotowe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie naruszył art. 7 k.p.a., ponieważ podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ ten nie naruszył również art. 10 k.p.a., ponieważ zapewnił Wójtowi Gminy B. czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwiając mu m.in., wobec istniejących wątpliwości co do treści jego pisma z dnia 21 marca 2012 r., jednoznaczne doprecyzowanie treści żądania (żądań) w nim zawartego. Wójt skorzystał z tego prawa i w piśmie z dnia 4 maja 2012 r. potwierdził treść żądań zawartych w piśmie z dnia 21 marca 2012 r. Wobec tak jednoznacznego stanowiska Wójta Gminy B.a, Minister Administracji i Cyfryzacji nie mógł rozpatrzyć tylko części żądania zawartego w tym piśmie, bez względu na to czy byłoby to, czy nie byłoby to w interesie strony postępowania. Jakakolwiek samowolna decyzja organu była niedopuszczalna, ponieważ byłaby niezgodna z żądaniem strony. Nie sposób również uznać, że Minister Administracji i Cyfryzacji wydając przedmiotowe postanowienie naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonując jego prawidłowej oceny, w oparciu o którą wydał przedmiotowe postanowienie. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd dopuścił się naruszenia 111 § 2 i art. 127 § 3 i art. 129 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i de facto uznanie za skarżącym za dopuszczalne jednoczesne złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Jak stanowi art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy B. w piśmie z dnia 10 kwietnia wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i ewentualnie o uzupełnienie decyzji. W związku z tak sformułowanym żądaniem, Minister Administracji i Cyfryzacji zobowiązał Wójta Gminy B. o wyjaśnienie, czy pismo to stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też wniosek o uzupełnienie decyzji. Odpowiadając na powyższe wezwanie Wójt Gminy B. wyjaśnił, że pismo stanowi jednocześnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniosek o uzupełnienie decyzji. A zatem, działanie Ministra Administracji i Cyfryzacji uznać należy za prawidłowe, bowiem zmierzało do wyjaśnienia rzeczywistych intencji strony. W takiej sytuacji, skoro Wójt Gminy B. wnosił jednocześnie o uzupełnienie decyzji oraz ponowne rozpatrzenie sprawy, to Minister zasadnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie sprawy uznać należy, iż Sąd nieprawidłowo przyjął, że zakwalifikowanie pisma Wójta Gminy B. z dnia 10 kwietnia 2012 r. nastąpiło przez Ministra Administracji i Cyfryzacji bez należytej analizy treści pisma. Z tych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia nie naruszało prawa. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.