VII SA/Wa 2337/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VIISA/Wa 2337/12 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] sierpnia 2012 roku na podstawie art. 13 §1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] lipca 2012 roku. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podał, że w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].04.2009 r., nie jest dotknięta żądną z wad wynikających z art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a, wobec czego nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie, podstawę prawną badanej decyzji PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].04.2009 r., stanowi przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca z 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 w/w Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 wskazanego art. 48 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W rozpatrywanym przypadku, zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy zrealizowane roboty budowlane dotyczące drewnianego obiektu budowlanego, wybudowanego samowolnie w narożniku działki nr [...], przy ul. [...] w [...], bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...],[...] i [...], wymagały pozwolenia na budowę i czy właściwie organ powiatowy zastosował przepis art. 48 Prawa budowlanego. Ustawa Prawo budowlane przewiduje różne tryby prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W przypadku, gdy mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ winien zastosować odpowiednio tryb z art. 48 lub z art. 49b ustawy Prawo budowlane. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, zastosowanie ma art 51 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych, wymaga jednak uprzedniego ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości ich charakteru i dokonania prawidłowej kwalifikacji na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. W rozpatrywanym przypadku, organ powiatowy dokonał właściwych ustaleń. W dniu [...].10.2007 r., dokonał oględzin nieruchomości przy ul. [...] w [...], podczas których ustalono, że na terenie w/w nieruchomości ustawiony jest drewniany budynek o wymiarach 3,60 x 6,00m i wysokości 2,40m. Przedmiotowy budynek jest bez fundamentów. Wybudowany został w 1995 r. i użytkowany jest od 1997 r. jako mieszkalny. Z oświadczenia G. S. zawartego w notatce służbowej z dnia [...].01.2008 r. wynika, że budynek został wybudowany samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Powyższe informacje potwierdził inwestor następnie w protokóle z oględzin PINB z dnia [...].10.2008 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Roboty budowlane wykonane na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], dotyczące budynku drewnianego, nie zostały ujęte w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez obiekt budowlany należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. W zakresie pojęcia obiekt budowlany mieści się również tymczasowy obiekt budowlany, który posiada cechy obiektu budowlanego oraz inne dodatkowe cechy. Zgodnie z art. 3 pkt 5 w/w ustawy, przez tymczasowy obiekt budowlany-należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że tym co odróżnia go innych obiektów budowlanych jest albo czas użytkowania, albo trwałość związania z gruntem. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy drewniany budynek o wymiarach 3,60 x 6,00m i wysokości 2,40m, wykonany bez fundamentów, w 1995 r., na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], należy zakwalifikować, jako tymczasowy obiekt budowlany. Jednocześnie nie może on być zakwalifikowany do żadnego z tymczasowych obiektów budowlanych, wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12, 24 i 25 Prawa budowlanego. Oznacza to, że roboty budowlane polegające na jego budowie (zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował tryb art. 48 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, było sprawdzenie czy istnieje możliwość legalizacji spornego obiektu. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...].10.2008 r., znak: [...] (na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.), PINB dla miasta na prawach powiatu w [...], wstrzymał roboty budowlane wykonywane przez G. S., dotyczące budowy drewnianego obiektu budowlanego, na działce nr [...], przy ul. [...], w [...] i nałożył na G. S., obowiązek przedstawienia w terminie wyznaczonym na dzień [...].12.2008 r., określonych dokumentów tj. a) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności w/w budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy b) i zagospodarowania teren, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, c) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 tj. - 4-ch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ strona nie skorzystała z możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy i nie wypełniła w wyznaczonym terminie nałożonych postanowieniem z dnia 2008. r. obowiązków, organ I instancji był zobligowany do wdrożenia sankcji wynikającej z przepisów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wydając decyzję z dnia [...].04.2009r., znak: [...], nakazującą G. S. rozbiórkę drewnianego obiektu budowlanego, wybudowanego samowolnie w narożniku działki nr [...], przy ul. [...] w [...], bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...],[...] i [...]. Jak bowiem wynika z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust.1 oraz art. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej poprzez pobudowanie drewnianego obiektu budowlanego bez fundamentów, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6,7,8, i 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie do ustaleń faktycznych, iż obiekt pobudowany przez wnioskodawcę (drewniany obiekt budowlany bez fundamentów) jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego w związku z czym do jego wybudowania niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dz. U. Z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej., przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.). Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2012r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB-u z [...].04.2009r. nakazującej skarżącemu rozbiórkę drewnianego obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Oceniając weryfikowaną decyzję organ słusznie uznał, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w w/wskazanym przepisie. Z wniosku o stwierdzenie nieważności oraz ze skargi wynika, że skarżący zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] rażące naruszenia prawa, a więc przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Skoro zatem "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, iże decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe należy zgodzić się z organem, że w sytuacji rozpoznawanej sprawy kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W sprawie bezspornym jest, że skarżący wybudował w 1995 r. drewniany obiekt budowlany, bez fundamentów o wymiarach 3,60 x 6,00m i wysokości 2,40m na działce nr [...],[...] i [...] - bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia oraz, że użytkuje ten budynek od 1997 r. jako mieszkalny. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo ocenił obiekt jako wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, wszczął postępowanie legalizacyjne, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia określonych - wymaganych tym przepisem dokumentów. Ponieważ skarżący nie wypełnił obowiązku, organ prawidłowo wydał rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy podnieść, że postępowanie administracyjne organ nadzoru budowlanego w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego uwzględniało zasady postępowania administracyjnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a - przy czym sąd podziela dokonane przez organ ustalenia i ich analizę. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.