II OSK 116/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 102/13 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP i wydania karty pobytu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 11 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 102/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP i wydania karty pobytu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania. Objętą skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2012 r. Nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...], orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, utrzymał decyzję w mocy. Jej wydanie nastąpiło po wystąpieniu [...] maja 2011 r. przez skarżącego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, z powołaniem się na: pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelką polską, pobyt na terytorium Polski oraz zamieszkiwanie na tym terytorium jego najbliższej rodziny. Decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], Wojewoda odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia wskazując, że wobec cudzoziemca zachodzi przesłanka negatywna, określona w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Szef Urzędu, decyzją z [...] października 2011 r. Nr [...], uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a decyzją z [...] marca 2012 r., Wojewoda ponownie odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie. Szef Urzędu, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy wskazując, że wobec cudzoziemca zachodzą przesłanki z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy, uzasadniające odmowę udzielenia mu przedmiotowego zezwolenia. Szef Urzędu podniósł, że w stosunku do cudzoziemca przed Sądem Rejonowym w M. zapadło [...] orzeczeń sądowych za popełnienie przez niego wykroczeń porządkowych. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania cudzoziemca wynika, że mieszkańcy miasta W. obawiają się cudzoziemca z uwagi na jego zachowanie, a w 2007 r. zapadły 2 wyroki skazujące cudzoziemca za stosowanie przemocy oraz znieważenie funkcjonariusza policji. Ponadto w stosunku do skarżącego toczyło się postępowanie karne przed Sądem Rejonowym w G. za popełnienie czynów karalnych, określonych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 124), tj. obrót znacznymi ilościami środka odurzającego oraz posiadanie środków odurzających. Wyrokiem z 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII K 398/12, skarżący został skazany na łączną karę pozbawienia wolności w wymiarze 2 lat pozbawienia wolności, z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres 5 lat. Szef Urzędu argumentował, że pobyt cudzoziemca w Polsce stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, a zatem zachodzą wobec niego przesłanki z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy. Pomimo, że wyroki orzeczone poprzednio wobec cudzoziemca uległy zatarciu, to fakt, iż cudzoziemiec w trakcie pobytu w Polsce wielokrotnie popełniał wykroczenia ma w ocenie organu negatywny wpływ na ocenę postępowania cudzoziemca w przyszłości. Za istotną w niniejszej sprawie Szef Urzędu uznał okoliczność, iż 23 sierpnia 2012 r. zapadł wobec cudzoziemca wyrok, który potwierdził, że skarżący cechuje się lekceważącym stosunkiem do obowiązującego w Polsce porządku prawnego, zatem istnieją podstawy aby twierdzić, że jego dalszy pobyt na terytorium kraju stanowi zagrożenie dla porządku prawnego obowiązującego w Polsce. Odnosząc się do kwestii związku małżeńskiego z obywatelką polską i posiadania dziecka z tego związku organ odwoławczy wskazał, że odmowa udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie stoi w sprzeczności z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przyjętej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 61, poz. 284 i 285) oraz przepisami Konstytucji RP. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Urzędu, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., przepisów ustawy oraz zasad ochrony rodziny wynikających z Konstytucji RP oraz umów międzynarodowych. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2013 r. oddalił skargę wskazując, że w trakcie pobytu w RP skarżący notorycznie, aczkolwiek w różnych formach, naruszał obowiązujący w Polsce porządek prawny, w tym popełniał przestępstwa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że: (1). Wyrokiem Sądu Rejonowego w S. II Wydział Karny z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II K 222/07, skarżący został skazany za wymuszenie rozbójnicze (teczka nr 1 akt Wojewody, karta następna po karcie 134). (2). Wyrokiem Sądu Rejonowego w M. Wydział VI Grodzki z dnia 24 czerwca 2007 r., sygn. akt VI K 397/07, skarżący został prawomocnie skazany za znieważenie funkcjonariusza Policji, wysuwanie wobec niego gróźb oraz naruszenie jego nietykalności cielesnej (teczka nr 1 akt Wojewody, k. 136). (3). Jak wynika z informacji przekazanej Placówce Straży Granicznej z Szczecinie przez Komendę Powiatową Policji w M. w piśmie z dnia 17 czerwca 2011 r. (teczka nr 2 akt Wojewody) skarżący był wielokrotnie karany za wykroczenia w ruchu drogowym, w tym aż dziewięciokrotnie za kierowanie pojazdem, nie posiadając do tego wymaganych uprawnień oraz jeden raz za niezatrzymanie pojazdu w celu uniknięcia kontroli w sytuacji nakazania skarżącemu zatrzymania pojazdu przez osobę do tego uprawnioną (pełen wykaz wykroczeń drogowych skarżącego zawarty jest w pismach Placówki oraz Policji na k. 239 i 238 – teczka nr 2 akt Wojewody). (4). Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Starostwo Powiatowe w M. cofnęło skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami (k. 238). (5). W dwunastu przypadkach skarżący został ukarany przez Sąd Rejonowy w M. za popełnione wykroczenia porządkowe (pismo Policji – k. 238 verte). (6). W ocenie Policji skarżący jest osobą, która na co dzień lekceważy wszelkie normy prawne, obowiązujące w RP, jest negatywnie nastawiony do Policji, nie stosuje się do ogólnie przyjętych norm współżycia społecznego (k. 238). (7). Wyniki przeprowadzanego kilkukrotnie wywiadu środowiskowego (teczka nr 2 akt Wojewody k.186 i nast., k. 233 i nast., k. 263 i nast.), pomimo tego, że niektóre z wypowiadających się osób nie zgłaszały zastrzeżeń co do osoby skarżącego, jak też, pomimo tego, że niektóre z wypowiedzi odznaczały się ogólnikowością, upoważniają do stwierdzenia, że skarżący ma w większości negatywną opinię wśród mieszkańców miejscowości, w której mieszka. (8). W trakcie trwania postępowania w niniejszej sprawie skarżący został w dniu 9 grudnia 2011 r. tymczasowo aresztowany w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa posiadania i wprowadzania do obrotu środków odurzających (teczka nr 2 akt Wojewody k. 256). (9). Na mocy wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII K 398/12 (k. 94 – 93 akt odwoławczych), został uznany za winnego czynów (których dopuścił się pomiędzy czerwcem a grudniem 2011 r.) z art. 56 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (wprowadzanie do obrotu znacznej ilości środków odurzających w postaci ziela konopi indyjskiej) i art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (posiadanie środków odurzających w postaci ziela konopi indyjskiej oraz substancji psychotropowej w postaci amfetaminy) i skazany na łączną karę pozbawienia wolności w wymiarze 2 lat, z warunkowym zawieszeniem jej wykonalności na okres 5 lat. W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie organy przyjęły, że wprawdzie zatarcie skazania danej osoby za przestępstwo umożliwia późniejsze uznawanie tej osoby za niekaraną, niemniej fakt popełnienia w przeszłości przez cudzoziemca, przestępstwa i prawomocnego skazania za to przestępstwo, nawet późnej zatartego, nie może być obojętny dla oceny, czy w stosunku do wnioskodawcy występują przesłanki, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sąd pierwszej instancji wywodził, że wzięcie pod uwagę czynów zabronionych cudzoziemca, których dopuścił się on w przeszłości, nie ma celu zastosowania wobec cudzoziemca powtórnej sankcji za te same czyny. O ile zatem co do zasady sam fakt popadnięcia w przeszłości przez cudzoziemca w konflikt z prawem nie może stanowić podstawy do odmownego załatwienia wniosku cudzoziemca w razie stwierdzenia trwałej zmiany postawy cudzoziemca, o tyle w razie stwierdzenia, że cudzoziemiec pozostaje w konflikcie z prawem aktualnie, okoliczność, że był on karany również poprzednio, ma istotne znaczenie dla oceny, czy cudzoziemiec daje rękojmię poszanowania porządku publicznego w przyszłości. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miała ocena aktualnego stosunku skarżącego do przestrzegania prawa. Ocena ta wypadła dla skarżącego niepomyślnie, albowiem w trakcie postępowania o udzielanie zezwolenia na zamieszkanie, skarżący dopuścił się czynów zabronionych o dużej społecznej szkodliwości, za które został prawomocnie skazany wyrokiem sądu powszechnego (czyny z okresu czerwiec – grudzień 2011 r.), a warunkowe zawieszenie wykonania orzeczonej w stosunku do niego kary nie zmienia zasadniczo oceny zaistnienia przesłanek z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy. Konstytucja RP nie gwarantuje cudzoziemcom nieograniczonego prawa do zamieszkiwania w Polsce z powodu zawarcia związku małżeńskiego. Zgodnie z art. 37 ust. 2 Konstytucji korzystanie z wolności i praw zagwarantowanych w ustawie zasadniczej w stosunku do cudzoziemca może dodatkowo zostać ograniczone. Również na gruncie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ochrona życia rodzinnego nie jest absolutna, a Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie podkreślał, że obowiązkiem państwa jest utrzymanie porządku publicznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie orzekające organy dokonały wyważenia tych dwóch wartości i zasadnie uznały, że w stosunku do skarżącego zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów materialnopranwych, tj. art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że zaszły negatywne przesłanki określone w tym przepisie do odmowy wydania skarżącemu kasacyjnie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, oraz art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez odmowę jego zastosowania, w związku z przyjęciem, że pobyt skarżącego w Polsce pozostaje legalny w sytuacji, gdy nie miał on jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność jego pobytu, a także poprzez pominięcie wyjątkowej sytuacji osobistej skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w Polsce założył rodzinę. Razem z żoną, będącą obywatelką polski, wychowuje niespełna dwuletnie dziecko. Skarżący stwierdził, że rozłączenie go z rodziną będzie krzywdzące dla małoletniego, któremu bezpieczeństwo może zapewnić tylko rodzina przez wspólne wychowanie. Odmowa zamieszkania w Polsce będzie zatem ingerować w jedność rodziny, nie uwzględniając zasady proporcjonalności pomiędzy sankcją spowodowaną wydanym orzeczeniem a winą cudzoziemca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, w kontekście niedostrzeżenia podstaw do legitymizacji pobytu cudzoziemca w Polsce ze względu na ochronę rodziny, należało - w sytuacji, gdy wobec cudzoziemca zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy - uznać za chybione. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 858/12, z 22 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1706/06, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że nie każde zachowanie cudzoziemca, nawet jeżeli stanowi naruszenie prawa, wskazywać może, iż dana osoba stwarzać będzie w przyszłości zagrożenie dla wartości chronionych art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy. Artykuł 57 ust. 1 pkt 5 ustawy, w przeciwieństwie do innych regulacji tej ustawy (np. art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy) nie wiąże skutków prawnych z samym faktem skazania za popełnienie przestępstwa, ale wymaga wykazania, iż konkretne, negatywne zachowania cudzoziemca mogą wskazywać, że pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego (zob. wyrok NSA z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 129/10, CBOSA). Z tego względu uznaje się, że znaczenie normatywne art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy powinno być konkretyzowane a casu ad casum na tle ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Normatywny charakter klauzul bezpieczeństwa i porządku publicznego sprawia, że zastosowanie art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej każdorazowo wiązać się musi z dookreśleniem ich treści. Słusznie Sąd pierwszej instancji wywodził, że obowiązkowi temu w rozpoznawanej sprawie organy sprostały, odnosząc się do wykładni, dla której wzorca poszukiwać należy w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Trybunał ten wielokrotnie podkreślał, że nie można lekceważyć interesu państwa w utrzymaniu porządku publicznego (np. orzeczenie w sprawie Moustaquim v. Belgia z 18 lutego 1991 r.). Jak podniesiono w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego tam, gdzie trzeba brać pod uwagę zjawisko imigracji, art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie może być postrzegany jako nakładający na państwo generalny obowiązek respektowania wyboru imigranta kraju pobytu. Aby ustalić zakres obowiązków państwa, należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczności sprawy (wyrok ETPCz z 19 lutego 1996 r., w sprawie Gul v. Szwajcaria, Lex nr 79965). Gdy w grę wchodzi ingerencja w prawa regulowane w art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, państwo musi wykazać, że przez swoje działanie osiągnęło równowagę między interesem publicznym, a prawem cudzoziemca do utrzymania życia rodzinnego. Stwierdzenie konieczności ingerencji wymaga precyzyjnej oceny, czy jest ona uzasadniona pilną potrzebą społeczną i proporcjonalna do celu, któremu ma służyć (wyrok Trybunału z 17 listopada 2011 r. w sprawie C-430/10 Gajdarow). Odwołanie się do klauzuli porządku publicznego wymaga w każdym wypadku istnienia – oprócz zakłócenia porządku społecznego, jakim jest każde naruszenie prawa – rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia podstawowego interesu społeczeństwa (wyrok z 29 kwietnia 2004 r. w sprawach połączonych C-482/01 i C-493/01 Orfanopoulos i Oliveri, Rec. s. I-5257, pkt 66, i inne przywołane we wskazanych wyżej wyrokach NSA). Kierując się powyższymi dyrektywnymi należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeanalizował postępowanie administracyjne i wydane w nim akty, i zasadnie ocenił jako właściwe postępowanie organu, że ustaleniom odnoszącym się do zapadłych w stosunku do skarżącego wyroków karnych towarzyszyły ustalenia dotyczące okoliczności popełnienia czynów zabronionych oraz pogłębiona analiza aktualnego zachowania skarżącego pod kątem oceny, czy jego dalszy pobyt w Polsce stanowić będzie rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skarżący dopuścił się w przeszłości przestępstw, za które został skazany prawomocnymi wyrokami, co w powiązaniu z aktualnym zachowaniem, budzi wątpliwość co do jego dalszego podporządkowania się normom prawnym powszechnie obowiązującym na terytorium RP. W zaskarżonym wyroku dokonano prawidłowej oceny, że postawa i sposób zachowania skarżącego koliduje z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym oraz, że nie leży w interesie społecznym wydanie decyzji, na mocy której cudzoziemiec notorycznie naruszający porządek prawny RP, w tym skazany za obrót znacznymi ilościami środka odurzającego oraz posiadanie środków odurzających, czyli skazany za czyny o dużej społecznej szkodliwości i to popełnione w okresie czerwiec – grudzień 2011 r., a zatem w trakcie trwania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, nabędzie to prawo. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zakres ochrony wynikający z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka ma względny charakter, dopuszcza bowiem ingerencję państwa w warunkach określonych w art. 8 ust. 2 tego aktu. Możliwość ingerencji zależy od stwierdzenia, że jest ona przewidziana w ustawie i konieczna w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową ocenę i wykładnię, prowadzącą do aprobowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku, że dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji ingerencja w życie rodzinne, ze względu na opisaną przez Sąd pierwszej instancji notoryczność i znaczenie naruszeń prawa dokonanych przez skarżącego, była usprawiedliwiona, co implikowało brak podstaw do nieprzyznania priorytetowego znaczenia art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy, zawierającego negatywną przesłankę do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.