I OSK 1256/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 751/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz J. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 751/12 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchyliło decyzję wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - z upoważnienia Wójta Gminy Wilków przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Wilkowie z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania jej pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 100 000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką i odbudową budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z. i na podstawie art. 5 pkt 1 tej ustawy odmówiło przyznania zasiłku celowego w wysokości 100 000 zł z przeznaczeniem na odbudowę domu zniszczonego w wyniku powodzi w 2010 r. położonego w miejscowości Z. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że J. K. przed powodzią nie prowadziła gospodarstwa domowego w przedmiotowym budynku. Świadczą o tym niskie rachunki za energię elektryczną, a także to, że wnioskodawczyni zameldowała się na terenie gminy Wilków na stałe dopiero po powodzi, wcześniej nie była tam zameldowana nawet tymczasowo. Ponadto, nakazy podatkowe przekazywane były na adres K. gmina Łaziska, rodzina wnioskodawczyni nie korzystała z usług tut. Ośrodka Zdrowia, a zgodnie z oświadczeniem z dnia 10 stycznia 2012 r. złożonym przez jej matkę – J. A., wnioskodawczyni przebywała wraz z mężem i córką od czterech lat za granicą, gdzie córka od dwóch lat uczęszcza do angielskiej szkoły. Poza tym organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek już przed powodzią znajdował się w złym stanie technicznym i był przeznaczony do rozbiórki, co wynika z aktu notarialnego darowizny z dnia 7 lipca 2009 r., na podstawie którego wnioskodawczyni nabyła ten budynek. Powyższe okoliczności – zdaniem organu I instancji – uzasadniają odmowę przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie uwzględniło odwołania J. K. Organ II instancji ustalił, że bezspornie w wyniku powodzi został zniszczony przedmiotowy budynek mieszkalny i z tego względu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim nakazano jego rozbiórkę. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że pomoc na jego odbudowę nie może być przyznana, gdyż w świetle art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie, mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP. Tymczasem rodzina J. K. na stałe przebywa poza granicami RP (co potwierdziła jej matka w pisemnym oświadczeniu, a także sama J. K. w odwołaniu, i co wynika z wywiadu środowiskowego). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniosła, że w chwili wystąpienia powodzi przebywała na terenie gminy Wilków, mieszkała wtedy z rodzicami, ponieważ nie mogła mieszkać w zalanym budynku. Wskazała, że wprawdzie obecnie jej rodzina przebywa w Wielkiej Brytanii, ale nie oznacza to, że tam znajduje się jej miejsce zamieszkania, bowiem skarżąca ma zamiar odbudować zalany dom i wrócić do Polski. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że zasiłek celowy "powodziowy" jest przyznawany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Przyznanie takiego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a dokonane przez niego ustalenia pozwalają stwierdzić, że - działając w granicach przysługującego mu uznania - miał prawo odmówić uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy domu zniszczonego w wyniku powodzi. Organ zasadnie umotywował odmowę wskazując, że rodzina skarżącej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem mieszka w Wielkiej Brytanii, tam też koncentruje swoją działalność życiową (mąż skarżącej pracuje zawodowo, córka uczęszcza do szkoły). Specjalny zasiłek celowy "powodziowy" nie ma charakteru odszkodowawczego, nie stanowi rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Ma on jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Skoro więc rodzina skarżącej ma w innym miejscu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to nie ma podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. Poza tym, zdaniem Sądu, trafnie organ stwierdził, że przedmiotowy budynek już przed powodzią był w złym stanie technicznym i przeznaczony był do rozbiórki, co wynika z § 3 aktu notarialnego umowy darowizny z dnia 7 lipca 2009 r. Świadczy to o tym, że budynek ten nie mógł być miejscem prowadzenia gospodarstwa domowego przez rodzinę skarżącej, na co wskazują również inne okoliczności, które dodatkowo potwierdzają, że skarżąca w przedmiotowym budynku nie zamieszkiwała na stałe - niskie rachunki za energię elektryczną, brak zameldowania w gminie Wilków, niekorzystanie z usług Ośrodka Zdrowia. Z powyższego wynika, że przedmiotowy budynek faktycznie nigdy nie służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych rodziny skarżącej, a więc jego zniszczenie nie stanowi straty w rozumieniu art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, będącej przesłanką udzielenia skarżącej pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Niezależnie zatem od tego, czy zamieszkiwanie przez rodzinę skarżącej w Wielkiej Brytanii ma charakter stały (czy jest to "miejsce zamieszkania" w rozumieniu art. 25 k.c. – jak przyjął organ odwoławczy) czy też jedynie okresowy, to ze względu na to, że rodzina skarżącej przed powodzią nie zaspokajała swoich potrzeb mieszkaniowych w przedmiotowym budynku, odmowa przyznania świadczenia była uzasadniona, a organowi nie można zarzucić dowolności w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) - skargę oddalił. Od powyższego wyroku J. K. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając : I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 40 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię, tj. poprzez przyjęcie, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez rodzinę J. K. w budynku, który został zniszczony w wyniku powodzi jest przesłanką konieczną do przyznania zasiłku celowego osobie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nie zebraniu i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego sprawy w sposób wyczerpujący, a mianowicie poprzez: - oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na wybiórczych dowodach tj. dokumentach w postaci aktu notarialnego, informacji o braku zameldowania czy niekorzystaniu z usług Ośrodka Zdrowia w Wilkowie przy jednoczesnym pozbawieniu waloru wiarygodności pozostałych dowodów w postaci zeznań świadków przesłuchanych w niniejszej sprawie: M. D., J. W., P. M. i W. K. co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że rodzina J. K. przed powodzią nie zaspokajała swoich potrzeb mieszkaniowych w przedmiotowym budynku. - ustalenie, że stan techniczny budynku był zły wyłącznie w oparciu o akt notarialny z dnia 7 lipca 2009 r., podczas gdy z zeznań świadków przesłuchanych w niniejszej sprawie i wyjaśnień skarżącej wynika, że od momentu otrzymania darowizny przez J. K. cały dom został wyremontowany i był zamieszkiwany przez rodzinę skarżącej. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w sytuacji gdy organ dokonał w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych w sposób dowolny i sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także w sposób sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, mianowicie poprzez przyjęcie, że rodzina skarżącej ma w chwili obecnej zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w Wielkiej Brytanii i stale tam przebywa, podczas gdy pobyt za granicą miały jedynie charakter tymczasowy i zarobkowy mający na celu poprawienie trudnej sytuacji finansowej spowodowanej zniszczeniem domu przez powódź. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie – J. K. oparła skargę kasacyjną na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2012 r., którą po rozpatrzeniu odwołania J. K., Kolegium uchyliło decyzję wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - z upoważnienia Wójta Gminy Wilków z dnia [...] marca 2012 r., o odmowie przyznania skarżącej pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 100 000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką i odbudową budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z. i na podstawie art. 5 pkt 1 tejże ustawy odmówiło przyznania zasiłku celowego na wskazany wyżej cel. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie za zasadny trzeba uznać, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04 (ONSAiWSA 2006/1/9) - obowiązek przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.) Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Biorąc powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął w zaskarżonym wyroku błędne ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę jego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd dokonał procesu subsumpcji stanu faktycznego pod przepis prawa, który nie stanowił podstawy decyzji wydanej przez organ II instancji. Stanowiącą przedmiot skargi J. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Wilków oraz na podstawie art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej – odmówiło przyznania zasiłku celowego w wysokości 100 000 zł z przeznaczeniem na odbudowę domu zniszczonego w wyniku powodzi w 2010 r. położonego w miejscowości Z. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się do brzmienia art. 5 pkt 1 w/w ustawy, zgodnie z którym, prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu II instancji, przepis powyższy uniemożliwiał przyznanie zasiłku celowego, gdyż J. K. na stale przebywa poza granicami RP. Tymczasem, Sąd I instancji dokonał kontroli ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez organ I instancji, wydanego w oparciu o art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.) – oceny legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji. Co więcej, pomimo, że w podstawach skargi do sądu wojewódzkiego, strona skarżąca wskazała wyraźnie na przepis art. 5 pkt 1 ustawy pomocy społecznej, Sąd nie odniósł się do kwestii naruszenia tego przepisu, przywołując jedynie brzmienie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Brak odniesienia się przez sąd do zarzutu zawartego w skardze także stanowi o naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a. Powyższe uchybienia przepisom postępowania przed sądami administracyjnymi uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia właściwej kontroli wydanych w sprawie niniejszej decyzji. Z tego też względu, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do podniesionych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego –ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz naruszeń przez organ procedury administracyjnej – przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ich rozpoznanie byłoby w obecnym stanie przedwczesne, a ponadto naruszałoby to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.