II GSK 1785/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Po 62/13 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. o sygn. akt III SA/Po 62/13 oddalił skargę K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. K. M. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich na 2008 r. W dniu [...] grudnia 2008 r. wnioskodawca złożył korektę wniosku oraz wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zapoznania się z pełną dokumentacją zgromadzoną w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. uwzględnił wniosek i na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie płatności do gruntów rolnych na 2008 r. Organ pouczył stronę, że w przypadku gdy wnioskodawca w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane. Postanowienie doręczono [...] stycznia 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor OR ARiMR na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] marca 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że [...] stycznia 2012 r. upłynął 3-letni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. K. M. z takim wnioskiem nie wystąpił, a więc w myśl art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 k.p.a. postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wskazał, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich na 2008 r. zostało na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. na wniosek strony. Jak stanowi art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W ocenie Sądu I instancji skarżący nietrafnie argumentował, że postępowanie powinno być zawieszone przez organ z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie przyznania płatności na 2007 r., ponieważ kwestionowanie podstawy faktycznej i prawnej zawieszenia było możliwe w drodze zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, a takiego zażalenia skarżący nie złożył. Za bez znaczenia zatem Sąd uznał okoliczność, ze względu na którą skarżący żądał zawieszenia postępowania, czyli zagadnienie wstępne, jakim miała być sprawa o przyznanie płatności na 2007 r. Organy zasadnie zastosowały art. 98 § 2 k.p.a., ponieważ skarżący w okresie trzech lat od daty zwieszenia nie zwrócił się o podjęcie postępowania, co oznacza, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W takim stanie rzeczy postępowanie należy umorzyć w formie decyzji. Skoro postępowanie w sprawie płatności na 2008 r. zostało zawieszone na wniosek strony postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. zawierającym prawidłowe pouczenie, to w braku wniosku strony o jego podjęcie w okresie 3 lat od doręczenia postanowienia o zawieszeniu, musiało zostać umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Tym samym kontrolowane decyzje Sąd ocenił jako zgodne z prawem. Sąd dodał, że wszelkie postępowania dotyczące płatności za dany rok kalendarzowy nie stanowią zagadnienia wstępnego dla postępowania w sprawie płatności za inny rok kalendarzowy i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. skargę oddalił. Skargą kasacyjną K. M. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 97 pkt 4 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że postępowanie w sprawie dopłat bezpośrednich z wniosku skarżącego zostało zawieszone prawidłowo na jego wniosek, a w konsekwencji naruszenie art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że poprawnie umorzono je z upływem trzech lat od dnia zawieszenia wobec braku wniosku strony o podjęcie. Uzasadniając swoje stanowisko K. M. stwierdził, że podstawę prawną zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie powinien stanowić art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bo w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, a nie art. 98 § 1 k.p.a. Fakt, że organ wydał postanowienie o zawieszeniu w oparciu o błędną podstawę prawną nie może powodować ujemnych skutków prawnych dla strony, zwłaszcza w postaci uznania jej wniosku za wycofany, a przez to prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że skarżący nie miał prawnego obowiązku składania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a brak takiego wniosku nie mógł skutkować umorzeniem postępowania. Dyrektor OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu. Występujący w niniejszej sprawie problem prawny jest natury wyłącznie procesowej, a ocena kasacyjna zaskarżonego wyroku, zważywszy na postawione zarzuty kasacyjne, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umorzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich na 2008 r. nie naruszało prawa. Umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem podejmowanym przez organ wówczas, kiedy sprawa nie może zostać załatwiona merytorycznie i zamykającym postępowanie w danej sprawie. Jak wyjaśnia J. Borkowski umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, wyd. 11, str. 409). W rozpatrywanej sprawie umorzenie postępowania w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich na 2008 r., wszczętego wskutek wniosku skarżącego, nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem, gdy postępowanie stanie się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Bezprzedmiotowość postępowania, którą należy rozpatrywać w kontekście konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, oznacza, że w powstałej wskutek wszczęcia postępowania administracyjnego relacji organ administracji publicznej – strona (stosunek materialnoprawny) zabrakło elementu koniecznego dla podlegającej załatwieniu sprawy administracyjnej. Brak ten może dotyczyć organu (w sprawie nie działa właściwy organ administracji publicznej), strony (np. podmiot inicjujący postępowanie wycofał wniosek lub nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.) lub kompetencyjnej normy prawnej umożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy (podobnie: G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, str. 626 – 627). Jak zauważył Sąd I instancji i co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, nie jest sporne, że postępowanie w sprawie płatności na 2008 r. prowadzone z wniosku skarżącego, zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. na wniosek skarżącego, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez K. M. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że wola skarżącego odnośnie do zawieszenia postępowania nie ulegała wątpliwości i została potwierdzona w wyniku stosownego zapytania organu. Nadto, organ administracji wskazał w podstawie prawnej zawieszenia postępowania art. 98 § 1 k.p.a. dopuszczający zawieszenie postępowania na wniosek strony. Stosownie do § 2 tego artykułu jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Niezłożenie przez skarżącego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i upływ przewidzianego na tę czynność trzyletniego terminu, licząc od daty zawieszenia postępowania w przedmiocie płatności na 2008 r., stanowiło o ziszczeniu się przesłanki z art. 98 § 2 k.p.a. i uznaniu żądania wszczęcia postępowania w tym przedmiocie za wycofane. Z tego też względu umorzenie postępowania w sprawie o płatności bezpośrednie na 2008 r. znajdowało swoją podstawę faktyczną i prawną. Tak też uznać należy, że ocena Sądu I instancji co do legalności zaskarżonej decyzji jest w pełni prawidłowa. Kwestionowanie decyzji umorzeniowej poprzez próbę podważenia postanowienia o zawieszeniu postępowania i twierdzenie, że podstawą zawieszenia powinien był być art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaś art. 98 § 1 tej ustawy, nie może być uznane za skuteczne, ponieważ postanowienie to wskutek jego niezaskarżenia w przewidzianym dla tej czynności terminie 7 dni, stało się ostateczne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.