I SA/Wa 2018/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], działającego na podstawie porozumienia zawartego z Wojewodą [...] w dniu [...] września 2010 r., z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Województwa [...], położoną w B., obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz zobowiązującej Zarząd Dróg Wojewódzkich w L., działający w imieniu Województwa [...], do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Nieruchomość położona w B., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] wraz z realizacją obwodnicy miasta S. - odcinek [...]. Starosta [...], działający na podstawie porozumienia zawartego z Wojewodą [...] w dniu [...] września 2010r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Województwa [...], położoną w B., obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w L., działający w imieniu Województwa [...], do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. Od w/w decyzji Starosty [...] odwołał się A. L., wskazując, iż ani rzeczoznawca majątkowy, ani też organ pierwszej instancji nie odnieśli się do podnoszonej w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. kwestii oszacowania jedynie 2 z 9 świerków znajdujących się na gruncie oraz braku określenia wartości ok. 40-letniej jodły. Ponadto skarżący wskazał, że załączona do operatów szacunkowych dokumentacja fotograficzna nie przedstawia opisanych działek. Uzupełniając odwołanie, w piśmie z dnia 30 lipca 2012 r., dodatkowo zarzucił, iż rzeczoznawca majątkowy przy wycenie uwzględnił jedynie 2 z 9 świerków, wyciętych przez inwestora. Podkreślił także, że pomimo faktycznego zajęcia części działek nr [...] i [...] oraz usunięcia z nich wszelkich nasadzeń, nie zostało z tego tytułu ustalone odszkodowanie. Po rozpoznaniu odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Ponadto przytoczył i zinterpretował przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.), przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Dokonał także szczegółowego omówienia operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. w dniu [...] kwietnia 2011 r., których aktualność potwierdzono w dniu [...] lipca 2012 r. Oceniając je podkreślił, że w tym celu należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109 ze zm.). Następnie dokonał analizy przepisów tego rozporządzenia i odniósł ją do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, ocena przedmiotowych operatów szacunkowych w konfrontacji z brzmieniem przepisów wskazanego rozporządzenia pozwala stwierdzić, że nie zawierają one nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze ich wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przeznaczona była pod drogi, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami również przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Tym samym operaty szacunkowe sporządzone w niniejszej sprawie wypełniają dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., a zatem mogą stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Następnie organ odniósł się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku wyceny wszystkich składników roślinnych znajdujących się na nieruchomości i w tej mierze szczegółowo wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy zinwentaryzowała nasadzenia roślinne w postaci 1 modrzewia i 2 świerków. Ponadto w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 25 lipca 2011 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, iż w wycenie została uwzględniona liczba drzew zgodnie z protokołem oględzin nieruchomości, który został podpisany przez dotychczasowego właściciela nieruchomości i nie był przez niego kwestionowany. Dalej organ wskazał, że z załącznika mapowego znajdującego się na stronie 168 akt również wynika, że na działce nr [...] znajdowało się jedno drzewo, a na działce nr [...] znajdowały się jedynie 2 nasadzenia w postaci drzew. Więcej zadrzewień znajdowało się w pasie przydrożnym na działce nr [...], która to działka powstała po podziale działki nr [...] na działkę nr [...] przejętą pod inwestycję drogową i działkę nr [...]. Zauważenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową obejmować może jedynie tę część gruntu wraz z jej częściami składowymi, która znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycję drogową. W związku z powyższym odszkodowanie nie może obejmować części składowych (w tym nasadzeń roślinnych) znajdujących się na działkach nie objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, choćby nawet nasadzenia te zostały zniszczone (usunięte) wskutek realizacji tej inwestycji drogowej. Żądanie naprawienia zaistniałej szkody na pozostałych działkach stanowić może podstawę do dochodzenia od inwestora odszkodowania jedynie na drodze cywilnoprawnej. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. L. zarzucając jej naruszenie: - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie i nie zebranie w sprawie całego materiału dowodowego, w szczególności niezweryfikowanie map ze stanem faktycznym nieruchomości i jej podziału z projektowaną drogą, - art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, - art. 12 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niewłaściwe wytyczenie drogi na nieruchomości skarżącego poprzez zajęcie części nieruchomości stanowiącej własność skarżącego pod budowę drogi bez odszkodowania i błędne ustalenie, iż projektowana droga nie znajduje się na części nieruchomości skarżącego, - art. 18 i 18a ustawy 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania tj. nie uwzględnienie odszkodowania za część nieruchomości skarżącego zajętej faktycznie pod budowę drogi, tj. za część działki oznaczonej nr [...] i [...] oraz nasadzeń w postaci 7 drzew (świerków). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym, oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 powyższej ustawy, Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje orzekające o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Materialnoprawną podstawą wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) – powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. W kontrolowanej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...], stanowiły operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Starosty [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. w dniu [...] kwietnia 2011 r., których aktualność potwierdzono w dniu [...] lipca 2012 r. Oceniając te operaty, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalają one wartość przejętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Z oceną tą, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni się zgadza. Wyjaśnić należy, że w przedmiotowych operatach rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny, obserwacją objęła rynek lokalny transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, położonymi w okolicach L. w powiatach [...],[...],[...] i [...], w otoczeniu terenów zabudowy zagrodowej, szukając transakcji określonych w § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) r. Ustaliła ona, że z analizowanego rynku wykluczono grunty dotyczące nieruchomości położonych w strefie miejskiej w otoczeniu istniejącej i rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie urządzonych osiedli mieszkaniowych oraz na terenach usługowych. Do porównań przyjęto te transakcje, które dotyczyły nieruchomości położonych na terenach zabudowy zagrodowej i w jej pobliżu oraz na terenach powstającej zabudowy jednorodzinnej. Największy wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości mają zdaniem biegłej takie cechy jak: lokalizacja, otoczenie, uzbrojenie, powierzchnia i kształt. Do końcowej analizy porównawczej biegła przyjęła zbiór 17 transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi w okresie od maja 2009r. do maja 2010r., których ceny kształtowały się od 28 zł/m2 do 56 zł/m2 gruntu. Cena średnia ze zbioru cen transakcyjnych wyniosła 36,00 zł/m2. Z kolei ze względu na brak transakcji podobnych z naniesieniami budowlanymi i roślinnymi do wyceny składników budowlanych i nasadzeń roślinnych zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia. Biorąc powyższe pod uwagę, oraz podniesione przez stronę w skardze zarzuty, Sąd nie dopatrzył się, aby sporządzone w sprawie operaty szacunkowe naruszały przepisy obowiązującego prawa. Sąd uznał ponadto, że zarówno Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i Starosta [...] szczegółowo wskazali i omówili przepisy prawa, na których podstawie dokonano wyceny przedmiotowej nieruchomości i ustalono odszkodowanie. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Główny zarzut podniesiony w skardze przez skarżącego dotyczy tego, że ustalając odszkodowanie za przejętą nieruchomość naruszono art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niewłaściwe wytyczenie drogi na nieruchomości skarżącego, zajęcie części nieruchomości stanowiącej własność skarżącego pod budowę drogi bez odszkodowania i błędne ustalenie, że projektowana droga nie znajduje się na części nieruchomości skarżącego. W ocenie Sądu, powyższy zarzut skargi jest niezasadny. Wskazać wszakże należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a nie kwestia wytyczania drogi na nieruchomości skarżącego. Podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie z art. 12 wskazanej ustawy to decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (ust. 1) i linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości (ust. 2) oraz, że decyzja ta jest podstawą do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (ust. 3). W tym przypadku decyzją lokalizacyjną, o której mowa w cytowanych przepisach była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi wojewódzkiej, w której ustalono warunki lokalizacji przedsięwzięcia polegającego m.in. na rozbudowie drogi wojewódzkiej numer [...] na odcinku [...]. Decyzja ta wywołała ten skutek, że nieruchomość opisana na wstępie, z uwagi na jej położenie na terenie, dla którego ustalono lokalizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej numer [...], stała się z mocy prawa własnością Województwa [...], z dniem w którym wyżej wymieniona decyzja stała się ostateczna, tj. z dniem [...] listopada 2008 r. Zdaniem więc Sądu, w niniejszym postępowaniu o ustalenie odszkodowania, organy nie były uprawnione do podważania ustaleń wynikłych z prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., a były wręcz nimi związane. Stąd odszkodowanie było wyliczane dla nieruchomości przejętej z mocy prawa przez Województwo [...], na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. i w granicach w niej opisanych. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odszkodowanie za przejecie z mocy prawa nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową obejmować może jedynie tę część gruntu wraz z jej częściami składowymi, która znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycję drogową. W związku z powyższym odszkodowanie nie może obejmować części składowych (w tym nasadzeń roślinnych) znajdujących się na działkach nie objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, choćby nawet nasadzenia te zostały zniszczone (usunięte) wskutek realizacji tej inwestycji drogowej. Trafnie zatem organy wskazały, że żądanie naprawienia zaistniałej szkody na pozostałych działkach stanowić może podstawę do dochodzenia od inwestora odszkodowania jedynie na drodze cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu, podkreślenia również wymaga, że w niniejszym postępowaniu organy nie mogły samodzielnie ustalać faktycznej powierzchni przejętej nieruchomości. Zresztą, jak już wyżej wskazano, odszkodowanie ustalono nie za powierzchnię przejętą faktycznie, tylko za powierzchnię wynikającą z decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. W tym więc kontekście, za całkowicie niezasadny należy uznać zarzut skarżącego naruszenia art. 18 i 18 a cytowanej ustawy. Przy okazji odnotowania wymaga, że art. 18 a wskazanej ustawy w dniu wydawania decyzji lokalizacyjnej był już uchylony. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji wyroku.