II SA/Bk 846/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami i przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi rejonowemu - oddala skargę.- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 roku nr [...] Wójt Gminy G., wskazując między innymi na art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) - dalej powoływana w skrócie jako u.p.g.k., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami: nr [...] stanowiącą współwłasność K. i B. Ś. a nr [...] stanowiącą współwłasność Z. i K. G., położonymi w obrębie P., gmina G. oraz przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Ł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zainteresowani właściciele sąsiednich nieruchomości nie zawarli ugody, nie było możliwe ustalenie przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów ani zgodnego oświadczenia stron, dlatego też organ był zobowiązany do umorzenia postępowania i przekazania sprawy do właściwego miejscowo sądu powszechnego. Od powyższej decyzji złożyli odwołanie Z. G. i K. G., wnosząc o jej uchylenie. Zażądali powołania nowego geodety w celu prawidłowego i fachowego wykonania czynności ustalenia przebiegu granic z uwagi na zbyt wiele uwag i zastrzeżeń do sporządzonej opinii przez geodetę mgr inż. J. J. Zdaniem skarżących nie została wyczerpana droga administracyjna w przedmiotowej sprawie. Według skarżących wniesione przez nich zarzuty do czynności rozgraniczeniowych geodety oraz operatu technicznego z rozgraniczenia nie zostały usunięte, a organ I instancji przedwcześnie ocenił stan faktyczny sprawy i umorzył postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że tryb rozgraniczenia nieruchomości normują przepisy rozdziału 6 u.p.g.k. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustaleniu przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Składa się on z reguły z dwóch stadiów: administracyjnego i sądowego. Postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek strony lub z urzędu. Celem rozgraniczenia jest ustalenie zasięgu prawa własności do nieruchomości. Rozgraniczenie nieruchomości przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości oraz określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. W świetle obowiązujących przepisów, organ pierwszej instancji wydaje w postępowaniu rozgraniczeniowym trzy rodzaje decyzji: decyzję o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1 u.p.g.k.), decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą (art. 105 §1 kpa w związku z art. 31 ust. 4 u.p.g.k.,) lub decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 u.p.g.k.). Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że między stronami prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego istnieje ewidentny spór graniczny wynikający z odmiennego zapatrywania stron odnośnie przebiegu granicy i zasięgu praw właścicielskich. Granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] wyznaczona na podstawie dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, oznaczona na szkicu granicznym punktami 34g - 28g, tnie istniejące budynki, a mimo to Z. i K. G. uważają taki jej przebieg za właściwy. Natomiast B. i K. Ś. uważają, że właściwy przebieg granicy powinien być zgodny ze stanem faktycznym na gruncie i spokojnym stanem posiadania do 2010 r., wykazanym na szkicu granicznym wg linii 29g - 35g. W tej sytuacji zgodnie z art. 34 ust. 2 u.p.g.k. jak też art. 153 Kodeksu cywilnego rozstrzygnięcie zaistniałego sporu należy do kompetencji sądu, który ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła K. G. (dalej powoływana również jako: "skarżąca"), zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 75 § 1, art.77 § 1, § 2, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej dotyczącego dopuszczenia dowodu z innego biegłego geodety celem wykonania nowej opinii, z uwagi na niemożność przyznania wartości dowodowej wydanej w sprawie opinii geodety mgr inż. J. J.; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a. nakazującym organom administracji publicznej podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na tym, iż organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać całość sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zawrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej operat sporządzony przez powołanego przez organ geodetę jest niekompletny, brakuje w nim podpisów, szkiców, dat budowy budynków, zawiera błędne daty wykonania i wiele innych. Dlatego też, w ocenie skarżącej zasadnym jest wniosek o powołanie nowego geodety w celu prawidłowego i fachowego wykonania czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako nr [...] i [...], położonymi w P. Zdaniem skarżącej stan uwidoczniony w ewidencji powinien być wiążący dla organu i na tej podstawie należało dokonać rozgraniczenia działek. Zaznaczyła, że do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości nie są potrzebne zgody współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich, pomiędzy którymi powstał spór graniczny. Istniejący materiał dowodowy, dokumentujący stan prawny nieruchomości, którym dysponują organy, musi pozwalać na określenie przebiegu granic prawnych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, w niniejszej sprawie, uznał, że nie zachodzą tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) Stosownie do treści art. 29 u.p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (ust. 1). Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (ust. 2). Unormowania zawarte w art. 33 i 34 u.p.g.k. wyczerpująco określają sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone w pierwszej fazie w trybie administracyjnym może zakończyć się w kolejności: 1) decyzją o umorzeniu postępowania (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) - w sytuacji, gdy strony postępowania dojdą do porozumienia i zawrą przed geodetą ugodę co do przebiegu granicy, która ma wówczas charakter ugody cywilnoprawnej i moc ugody sądowej, a jej wzruszenie może nastąpić tylko przed sądem powszechnym; 2) decyzją merytoryczną o rozgraniczeniu nieruchomości wydaną przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wytyczająca granicę (art. 33 ust. 1 u.p.g.k.) - w sytuacji, gdy zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, ale zebrane dowody dają podstawę do ustalenia przebiegu granicy lub przebieg granicy został ustalony, na podstawie zgodnego oświadczenia stron (właścicieli nieruchomości); strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 u.p.g.k.); 3) decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia właściwemu sądowi powszechnemu, wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 u.p.g.k., jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody co do przebiegu linii granicznych lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.g.k. upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w wydanej w dniu [...] sierpnia 2012 r. decyzji powołał się właśnie na art. 34 ust. 2 u.p.g.k. uznając, że zaistniały przesłanki z art. 34 ust. 1 ustawy. Ponieważ nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania rozgraniczeniowego nie doszło do zawarcia ugody między zainteresowanymi współwłaścicielami nieruchomości i nie było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zgodnego oświadczenia stron rozważenia wymaga, czy prawidłowo wykluczona została możliwość wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zebranych dowodów. Przy czym, zdaniem Sądu, określenie "nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1", należy łączyć z treścią art. 31 ust. 1 – 3 ustawy. Z tych przepisów wynika, że czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a przy ustaleniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jeżeli brak jest takich danych lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic i szczegółowe czynności wykonywane przy ustaleniu przebiegu granic określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 r. o rozgraniczaniu nieruchomości ( Dz. U. nr 45, poz. 453), które w § 3 stanowi, że podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości i dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości, a w § 5 szczegółowo wymienia dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Dokumenty, które były wykorzystane w ocenianym postępowaniu, były niewątpliwie dokumentami geodezyjnymi w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślić należy, iż z treści protokołu i szkicu granicznego sporządzonego w trakcie rozprawy rozgraniczeniowej w dniu [...] maja 2012 r., wynika, że granica ewidencyjna działek przecina istniejące budynki i znacznie odbiega od użytkowanej, bezspornej do 2010 r. granicy na gruncie. Z dokonanej analizy informacji zawartych w archiwalnych dokumentach geodezyjnych wynika, że przyjęte do założenia ewidencji gruntów miary w 1961 r. w porównaniu z pomiarem władania gruntami i granicy, oznaczonej 34g-28g jest obarczona błędem w postaci pominięcia jednej 20 - to metrowej taśmy na linii pomiarowej oznaczonej na szkicu granicznym punktami 177-1p. Tym samym granica ewidencyjna jest przesunięta o 20 metrów, względem istniejących na gruncie i przecina istniejące budynki. Z oświadczeń stron zawartych w protokole granicznym wynika, że granica pomiędzy w/w działkami powinna przebiegać według K. i Z. G. - zgodnie ze stanem uwidocznionym w ewidencji gruntów, zaś zdaniem B. i K. Ś. - według stanu posiadania na gruncie, który był spokojny do 2010 r. Skarżąca zarzuca, że nie wszystkie okoliczności w sprawie zostały dostatecznie wyjaśnione i rozważone, w szczególności wskazuje na nieprawidłowości przy sporządzeniu przez geodetę operatu, że jest niekompletny, brakuje w nim podpisów czy dat budowy budynków. Dlatego też, w jej ocenie powinien być powołany nowy geodeta, który prawidłowo ustali przebieg granic pomiędzy działkami [...] i [...]. W ocenie Sądu, zarzuty poniesione w skardze nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został zebrany w sposób prawidłowy i daje on podstawę do przyjętych przez organ ustaleń, że nie można w sposób jednoznaczny ustalić granicy prawnej na podstawie znaków i śladów granicznych oraz istniejącej dokumentacji. Podkreślić należy, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że przebieg granicy wynikający z ewidencji gruntów nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym na gruncie, jak określiła to geodeta w wyniku pominięcia jednej 20 - to metrowej taśmy na linii pomiarowej oznaczonej na szkicu granicznym punktami 177-1p. To spowodowało, że granice ewidencyjne działek [...] i [...] (ale i działek sąsiednich) zostały przesunięte o 20 metrów i obecnie przecinają wybudowane budynki. Powyższe ustalenia w sposób jednoznaczny wskazują, że nie było możliwe dokonanie rozgraniczenia spornych działek przez geodetę a w konsekwencji przez organ administracji publicznej. Sąd pragnie podkreślić, że w zakresie ponoszonych na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego nieprawidłowości w zakresie sporządzonego operatu, wypowiedział się biegły geodeta przedkładając poprawiony operat wraz z pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r. ze szczegółowym wyjaśnieniem poruszanych kwestii dotyczących budowy istniejących budynków czy miejsca umieszczenia podpisów uczestników postępowania. Wskazać przy tym należy, iż skarżąca nie kwestionowała wynikającego z operatu wniosku, że granica ewidencyjna w istotny sposób odbiega od granicy funkcjonującej na gruncie i przecina istniejące budynki, mimo to, domagała się przeprowadzenia rozgraniczenia przez organ zgodnie z zapisami ewidencji. Tym samym niewątpliwe należało stwierdzić, że dane wynikające z dokumentów geodezyjnych nie pozwoliły więc na jednoznaczne określenie przebiegu spornej granicy. W tej sytuacji, gdy dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne ze sobą dane tak, że nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia przebiegu granic na jej podstawie i sprzeczne są stanowiska zainteresowanych właścicieli nieruchomości co do przebiegu spornej granicy, co jednoznacznie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, organ zgodnie z art. 34 ust. 2 u.p.g.k. miał obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Należy podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.p.g.k. nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Treścią decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy sądowi nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic, lecz jedynie wymienione proceduralne powody uniemożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania. Końcowo należy podkreślić, iż owszem, tak jak wskazuje skarżąca, przepisy u.p.g.k. nie wymagają zgody współwłaścicieli sąsiednich działek na rozgraniczenie nieruchomości dokonywanych w ramach postępowania administracyjnego, jednakże z treści art. 33 ust. 3 wynika, że nawet w sytuacji dokonania rozgraniczenia przez organ, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Zatem, skoro w niniejszej sprawie istnienie spór pomiędzy współwłaścicielami działek o nr [...] i [...] o przebieg granicy, nawet w sytuacji dokonania rozgraniczenia działek przez organ, sprawa i tak trafiłaby na wokandę Sądu Rejonowego w Ł. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo oceniło, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie jest możliwie wydanie decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu w oparciu o art. 33 ust. 1 u.p.g.k., jak bowiem wynika z prawidłowo sporządzonego protokołu granicznego i opinii geodety, istniejące dokumenty nie pozwalają na wskazanie w sposób jednoznaczny przebiegu spornej granicy. Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne nie naruszało, podnoszonych w skardze przepisów, w szczególności zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należało uznać za kompletny i pozwalający na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Sąd - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - skargę oddalił.