I SA/Gl 753/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędzia WSA Bożena Suleja, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.H. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., w dalszej części określany zamiennie "Dyrektor" lub "organ nadzoru" działając na podstawie art. 138 § 1 §1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm. – dalej określaną zamiennie "Kpa.") oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z 2005 r. z późn. zm. – dalej określaną też skrótem "u.p.e.a.") – po rozpoznaniu zażalenia J.H. – dalej określanym zamiennie "zobowiązany", "strona" lub "skarżący" – utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] Nr [...] o oddaleniu zarzutów przedawnienia obowiązków wykazanych w tytułach wykonawczych od Nr [...] do [...] i uznaniu za uzasadniony zarzutu przedawnienia należności składkowych za październik 1993 r. ujętych w tytule wykonawczym Nr [...] i umarzającym postępowanie egzekucyjne obejmujące ten okres. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Dyrektor wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych ZUS Oddział w C. nr [...] z dnia [...] wystawionych za zaległości składkowe za okres od października 1993 r. do grudnia 1998 r. Zawiadomieniem z dnia [...] Nr [...] organ egzekucyjny zajął zobowiązanemu wynagrodzenie za pracę w Spółce z o.o. A, doręczając tytuły wykonawcze za zwrotnym potwierdzeniem odbioru 17.03.2011 r. Pismem z dnia 27.03.2011 r. J.H. skierował do organu egzekucyjnego zarzuty na wszczęte postępowanie egzekucyjne wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. przywrócił zobowiązanemu termin do złożenia zarzutów i postanowieniem z [...] Nr [...] oddalił zarzuty J.H. oraz orzekł o uchyleniu zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę. Rozstrzygniecie powyższe zostało w postępowaniu zażaleniowym uchylone postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kierując się wymogiem art. 34 § 1 u.p.e.a. , Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. zwrócił się do wierzyciela ZUS Oddział w C. o stanowisko w przedmiocie zarzutów zobowiązanego, wyrażone w postanowieniu wierzyciela z dnia [...] Nr [...]. ZUS Oddział w C. szczegółowo omawiając kwestię wymagalności obowiązków wymienionych w tytułach wykonawczych z [...] stwierdził, że nie uległy przedawnianiu zaległości składkowe za okres od listopada 1993 do grudnia 1998 r., natomiast przedawniły się zaległości składkowe za październik 1993 r. Wierzyciel przyznał ponadto, że w sprawie tych samych należności funkcjonują dwie różne decyzje, ale brak jest możliwości wyeliminowania jednej z nich z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu umożliwiającego stwierdzenie nieważności. Będąc związanym stanowiskiem wierzyciela, organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] Nr [...] oddalił zarzut przedawnienia obowiązku wykazanego w tytułach wykonawczych nr [...] do [...] i uznał za uzasadniony zarzut przedawnienia należności składkowych za październik 1993r. wykazany w tytule wykonawczym nr [...], umarzając postępowanie egzekucyjne w tym zakresie. Składając zażalenie na w/w postanowienie, zobowiązany podniósł, że dokumentacja, na której swoje stanowisko oparł wierzyciel została sfałszowana, że nie zostało uwzględnione jego pismo z dnia 8.02.2012 r. skierowane do Urzędu Skarbowego w K. a ponadto, że od 1994 r. nie prowadził działalności gospodarczej, a także nie zatrudniał pracowników , dlatego niezrozumiałym jest dla niego dlaczego po tak długim czasie ZUS domaga się zapłaty, jego zdaniem, nienależnych i przedawnionych już składek. Organ nadzoru w pierwszej kolejności odwołał się do regulacji zawartej w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., wskazując, że podstawą zarzutu na postępowanie egzekucyjne może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Dalej wskazano, że wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Oznacza to, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu wymagalnego ostatecznego stanowiska wierzyciela, nie ma możliwości ani go zmienić, ani też nie posiada kompetencji do jego oceny, natomiast jest zobligowany stanowisko wierzyciela uwzględnić, do czego zastosował się Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. akceptując w całości wypowiedź ZUS Oddziału w C. wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] Nr [...] ZUS odniósł się do przedstawionych zarzutów dowodząc, że zaległości składkowe wynikały z decyzji nie kwestionowanych przez zobowiązanego. Wskazał ponadto, że należności nie uległy przedawnieniu, gdyż w trakcie poprzednio prowadzonego postępowania egzekucyjnego zakończonego w 2004 r. z powodu jego bezskuteczności dokonane zostały czynności egzekucyjne zawieszające bieg terminu przedawnienia. Nie spowodowało także przedawnienia dochodzonych należności umorzenie postępowania egzekucyjnego, gdyż zostały one zabezpieczone hipotecznie na majątku nieruchomym zobowiązanego wpisem z dnia 9.03.2000 r. Stosownie do obowiązującego od 1.01.2003 r. art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności zabezpieczone hipoteką lub zastawem nie ulegają przedawnieniu, zatem mogą być one egzekwowane jak zakłada ten przepis, z przedmiotu hipoteki. Obecnie więc dochodzenie wierzytelności zobowiązanego dotyczących lat 1993-1998 możliwe jest wyłącznie z jednego składnika majątku, a mianowicie z nieruchomości, na której hipotecznie zabezpieczono składki ZUS – u. Końcowo wskazano, że właśnie takich działań domaga się wierzyciel od organu egzekucyjnego, na podstawie art. 19 § 1 u.p.e.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz przekazanie sprawy wierzycielowi celem właściwego rozpoznania sprawy oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego, jako opartego na decyzji ZUS dotkniętej wadą nieważności. Odnosząc się do twierdzenia organu nadzoru o zabezpieczeniu wierzytelności hipoteką, skarżący podniósł, że sprawa ma szerszy i bardziej skomplikowany charakter, niż wynika to z zaskarżonego postanowienia. Jak wskazał w toku postępowania przed ZUS – m, kiedy udowodnił, że od 31.10.1992 r. nie zatrudniał pracowników, ZUS "przekwalifikował" dochodzoną należność, stwierdzając, że dotyczy przedsiębiorcy. W rezultacie ZUS wydał decyzję wymiarową Nr [...], występując jednocześnie do Sądu Rejonowego W C. o nadanie jej klauzuli wykonalności, jednak wobec nieuzupełnienia przez ZUS materiału dowodowego, Sąd najpierw zawiesił postępowanie, a następnie je umorzył. W dniu [...] ZUS w tej samej sprawie wydał ponowną decyzję i na podstawie tej decyzji wystawił tytuł wykonawczy oraz obciążył nieruchomość skarżącego hipoteką przymusową. ZUS wykorzystał zmianę przepisów, gdyż od dnia zmiany stanu prawnego, klauzula wykonalności nie była już potrzebna. Jak wskazał skarżący decyzja ta obarczona jest wadą określoną w art. 156 kpa, a więc nieważnością, z tego też powodu nie może skutkować tak poważnymi następstwami. Końcowo podniósł, że podjął kroki celem wyeliminowania z obrotu prawnego nieważnej decyzji, a w rezultacie do wykreślenia hipoteki opartej na nieważnej decyzji. Wykreślenie hipoteki spowoduje, że należność objęta tytułami wykonawczymi przedawni się. Dyrektor Izby Skarbowej, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zasadnym jest wskazanie, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] o oddaleniu zarzutu przedawnienia obowiązków wykazanych w tytułach wykonawczych nr [...] do [...] i uznaniu za uzasadniony zarzut przedawnienia należności składkowych za październik 1993 r. ujętych w tytule wykonawczym nr [...] i umarzającym postępowanie egzekucyjne obejmujące ten okres. Wymaga podkreślenia, że tytuły wykonawcze wystawione zostały przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. Zobowiązany zgłosił zarzut wymieniony w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. tj. nieistnienie egzekwowanych zaległości składkowych, a to obligowało organ egzekucyjny o wystąpienie do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] ZUS Oddział w C. uznał za zasadny tylko zarzut przedawnienia składek za październik 1993 r., w pozostałym zaś zakresie zarzutów nie uznał. Organ egzekucyjny, będąc związany – jak zasadnie wskazał organ nadzoru – stanowiskiem wierzyciela, postąpił zgodnie z postanowieniem wierzyciela. Stanowisko wierzyciela nie wiąże jednak Sądu, a to stwarza możliwość oceny wpływu stanowiska wierzyciela na legalność zaskarżonego aktu. Z tego też powodu, Sąd w pierwszej kolejności oceni postanowienie wierzyciela, gdyż to jego treść miała wpływ na rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych. Z analizy treści w/w postanowienia wynika, że sporne tytuły wykonawcze zostały wystawione w oparciu o decyzję z dnia [...] nr [...], która to decyzja obejmowała ten sam obowiązek, co decyzja z dnia [...] nr [...]. Jak przyznano w/w postanowieniu w obrocie prawnym funkcjonują dwa indywidualne akty administracyjne w tej samej sprawie. Ponadto wskazano, że organ, nie może wyeliminować z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą nieważności, gdyż od jej doręczenia zobowiązanemu minął dziesięcioletni okres. W konkluzji wierzyciel stwierdził, że wszelkie czynności podjęte na podstawie w/w decyzji uznać należy za prawidłowe i zgodne z prawem (podkreślenie Sądu). Z tego też powodu, uznał zarzuty zobowiązanego za niezasadne (z wyłączeniem miesiąca października 1993 r.). Wymaga zaakcentowania, że na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych ZUS O/C. domagał się egzekucji z nieruchomości, gdyż prowadzenie egzekucji z innych składników było niedopuszczalne. Oceniając stanowisko wierzyciela nie sposób nie zauważyć, że domaga się on egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w oparciu o nieważną decyzję, twierdząc, że brak możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego, z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu od dnia jej doręczenia zobowiązanemu, legalizuje ich prawny byt. Istotne znaczenie w sprawie ma treść art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji m.in. w sytuacji, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Należy przyznać rację wierzycielowi, że zgodnie z § 2 w/w przepisu, nie stwierdza się nieważności z przyczyn wskazanych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Umknęło jednak wierzycielowi, że przepis art. 158 § 2 kpa reguluje sytuację, gdy z przyczyn wskazanych w art. 156 § 2 kpa, nie można stwierdzić nieważności decyzji. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie można stwierdzić nieważności, organ wydaje decyzję stwierdzającą, że do wydania decyzji doszło z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Mało tego, organowi przysługuje na podstawie art. 159 § 1 kpa prawo do wstrzymania – w drodze postanowienia – decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W badanej sprawie, wierzyciel mając wiedzę o tym, że decyzja z dnia [...] nr [...] obarczona jest wadą nieważności, wystawił na jej podstawie w dniu [...] sporne tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...]. Co więcej, w sytuacji, gdy skarżący zgłosił zarzuty na prowadzone w oparciu o te tytuły postępowanie egzekucyjne uznał je za nieuzasadnione. Takie postępowanie wierzyciela nie może zostać zaaprobowane. Należy bowiem wskazać, że to na wniosek wierzyciela, organ egzekucyjny prowadzi egzekucję obowiązku, a żądania od organów, aby egzekwowały obowiązek wynikający z decyzji obarczonej nieważnością (pomimo, że nie została wyeliminowana z obrotu prawnego), jest nie do pogodzenia z naczelną zasadą postępowania tj. zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kpa. Należy podzielić pogląd tut. Sądu wyrażony w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 486/11, że "Pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i n. k.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego" (LEX nr 1107964). Przepis art. 6 kpa ma zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. W takiej sytuacji, wierzyciel winien podjąć takie działania, które w ramach obowiązujących uregulowań prawnych doprowadziłyby do wyeliminowania wystawionych na podstawie nieważnej decyzji tytułów wykonawczych z obrotu prawnego. Twierdzenie wierzyciela, że działania takie uniemożliwiają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś jego przepis art. 156 § 2, jest nie do pogodzenia chociażby z art. 158 § 1 kpa. Przyjmując przy tym, że postępowanie egzekucyjne organ prowadzi na wniosek wierzyciela, to jego działania wyznaczają ramy prowadzonej egzekucji. W badanej sprawie, wierzyciel po wydaniu decyzji w trybie art. 158 § 1 kpa (działając z urzędu) winien wystąpić do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania prowadzonego w oparciu o nieważną decyzję. Fakt bowiem, że upływ dziesięcioletniego terminu wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą nieważności, nie oznacza, że decyzja ta jest zgodna z prawem, a w konsekwencji, że wystawiony w oparciu o nią tytuł wykonawczy dotyczy obowiązku, określonego zgodnie z prawem. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy brakiem możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą nieważności, z decyzją zgodną z prawem. Upływ bowiem dziesięcioletniego terminu nie czyni z decyzji nieważnej decyzję ważną (zgodną z prawem). Upływ tego terminu powoduje tylko tyle, że nie można stwierdzić jej nieważności. W badanej sprawie wierzyciel nie wyjaśnił/nie odniósł się do jeszcze jednego zagadnienia, a to do faktu, że sprawa o nadanie klauzuli wykonalności w odniesieniu do tych samych składek była przedmiotem rozpoznania Sądu Rejonowego w C. Wniosek o nadanie klauzuli został skierowany przez ZUS (wierzyciela) w dniu 24 kwietnia 1997 r. Z treści w/w wniosku załączonego do skargi wynika, że wierzyciel wystąpił o nadanie klauzuli wykonalności z tego tytułu, że domagał się wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego stanowiącej współwłasność jego i żony. W sprawie bezsporną okolicznością jest ponadto fakt, że Sąd – wobec nie wypełnienia przez ZUS zarządzenia – najpierw zawiesił postępowanie sądowe, a następnie postanowieniem z dnia [...] umorzył to postępowanie. Skarżący wielokrotnie, we wszystkich pismach zwracał na tę okoliczność uwagę, jednakże ZUS za każdym razem przemilczał te zarzuty. Problem jest o tyle istotny, że wpisu hipoteki przymusowej dokonano z wniosku wierzyciela z dnia 3 marca 2000 r. w oparciu o decyzję z dnia [...], a więc w czasie, kiedy jeszcze nie została rozstrzygnięta sprawa przez sąd powszechny w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że działanie wierzyciela są nie do zaakceptowania, a brak odniesienia się do zarzutów skarżącego we wskazanym zakresie czyni stan faktyczny niepełnym, a co za tym idzie, niemożliwym do oceny z punktu jego prawnej kwalifikacji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ nadzoru uwzględni powyższe uwagi, nakazując organowi egzekucyjnemu wyegzekwowanie od wierzyciela pełnego odniesienia się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Przede wszystkim zaś wystąpi do wierzyciela o wypowiedzenie się w kwestii dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W sytuacji, gdyby wierzyciel trwał przy twierdzeniu, że obowiązek określony w spornych tytułach wykonawczych istnieje i że został określony zgodnie z prawem, rozpatrzy możliwość zastosowania w sprawie art. 45 § 1 u.p.e.a. tj. odstąpienia od czynności egzekucyjnych. To ostatnie jest o tyle istotne, że wierzyciel nie wyjaśnił kwestii ustanowienia hipoteki na nieruchomości wspólnej skarżącego i jego żony, zwłaszcza w aspekcie jej ustanowienia, w czasie, gdy nie zostało zakończone postępowanie przed Sądem Rejonowym w C. w sprawie nadania klauzuli wykonalności, także w celu ustanowienia hipoteki na tej samej nieruchomości i w stosunku do tych samych należności. Wierzyciel nie wskazał ponadto, na podstawie jakiego aktu, wystawił tytuł wykonawczy, który został objęty wnioskiem do Sądu Rejonowego w C. o nadanie klauzuli wykonalności. Wyjaśnienie tej okoliczności może wykazać, że w sprawie tych samych należności były wydane nie dwie, ale trzy decyzje. Pierwsza stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, na podstawie którego wystąpiono do Sądu Rejonowego w C. o nadanie klauzuli wykonalności, druga stanowiąca podstawę wpisu hipoteki i trzecia stanowiąca podstawę wystawienia tytułów wykonawczych, w oparciu o które prowadzona jest obecna egzekucja. Wskazane wyżej uchybienia wierzyciela zadecydowały o tym, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniło uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).