IV SA/Wa 2468/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania pozwolenia dla zadania inwestycyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], negatywnie opiniujące wniosek spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla zadania inwestycyjnego o nazwie [...]. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawych. Pismem z dnia 4 stycznia 2012 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej, wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska na podstawie art. 106 kpa w sprawie wniosku skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pod nazwą [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi negatywnie zaopiniował wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na powyżej opisaną inwestycję. W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z opinii [...] zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., wynika że budowa przedmiotowej farmy wiatrowej będzie miała negatywny wpływ na żywe zasoby morza, a także uniemożliwi lub utrudni działalność połowową na obszarze przedmiotowej farmy. Skarżąca Spółka pismem z dnia [...] maja 2012 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. We wniosku skarżąca Spółka zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 23 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 1991 r. Nr 32, poz. 131 ze zm.; dalej "ustawa o obszarach morskich") w zw. z art. 6, art. 8 i art. 124 kpa, wskazując, że zagrożenia wymienione w postanowieniu są tylko teoretyczne i w żaden sposób nie powiązane z obowiązującymi przepisami prawa. Spółka wskazała, że negatywne zaopiniowanie ich wniosku w oparciu o możliwe niebezpieczeństwa sprzeczne jest z zasadami postępowania administracyjnego. Podkreśliła, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu dane połowowe stanowią znikomą część połowów dokonywanych w przywołanym kwadracie rybackim oraz do ogólnych połowów krajowych w polskich obszarach morskich. Ponadto podniesiono, że korzyści płynące z planowanej inwestycji będą większe niż ograniczenie działalności połowowej na tym obszarze. Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej zgłoszonych zastrzeżeń i tym samym naruszenia art. 6, art. 8 i art. 24 kpa organ wskazał, że z przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. z 2004 r. Nr 62, poz. 574 ze zm.), tj. m. in. art. 17 i 17a wynika, że minister właściwy do spraw rybołówstwa, podejmując wszelkie działania, musi mieć na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Organ stwierdził, że przepisy te są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, bowiem określają zasady zarządzania zasobami morskimi oraz warunki uprawiania rybołówstwa morskiego. Tym samym organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 23 ust. 3 pkt 1 i 4 oraz art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich w zw. z art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 126 kpa. Ponadto organ stwierdził, że ingerencja w systemy morskie poprzez zawłaszczenie ich pod budowę morskich farm wiatrowych niezgodna jest z art. 5 Konstytucji RP, gdzie stwierdza się, że "Rzeczpospolita Polska (...) zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju" oraz ratyfikowanymi przez Polskę konwencjami: Konwencją Helsińską "O ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego", Konwencja Berneńską "O ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk" i Konwencją Bońską "O ochronie gatunków wędrownych dzikich zwierząt". Odnosząc się do kwestii braku negatywnego wpływu przedsięwzięcia na działalność połowową i żywe zasoby morza organ wskazał, że projektowana inwestycja mająca na celu posadowienie morskiej farmy wiatrowej w powiązaniu z innymi tego typu planowanymi inwestycjami wpłynie negatywnie na sektor rybacki oraz przyległy ekosystem morski. Organ podniósł, że wyniki badań [...] potwierdzają, że inwestycje polegające na wykorzystywaniu w danym akwenie obcych materiałów np. na umocnienia brzegowe (falochrony, poldery) oraz wydobyciu piasku i kruszywa, pozbywają gatunki miejsc ich bytowania i sprawiają, że następuje fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów. Degradacji ulec miałoby dno morskie, po którym zostałyby poprowadzone instancje elektryczne, co spowodowałoby migracje populacji ryb w inne strefy Bałtyku. Uzasadniając postanowienie organ podkreślił, że teren budowy planowanych morskich farm wiatrowych to jedno z najlepszych łowisk szprotowo – dorszowych na Bałtyku, zaś lokalizacja planowanych farm spowodowałaby utrudnienia w dostępie do innych łowisk poprzez konieczność omijania tych farm, co zwiększyłoby koszty eksploatacji statków rybackich i wydłużyłoby okres pobytu w morzu. Zdaniem organu wpłynęłoby to negatywnie na sektor rybacki w Polsce, co mogłoby spowodować liczne likwidacje przedsiębiorstw połowowych oraz firm działających w sektorze okołorybackim i przetwórczym, a to z kolei naruszyłoby interes społeczny i obywatelski. Podejmując postanowienie, organ podniósł, że podyktowane to było również sygnałami i oświadczeniami ze strony środowiska rybackiego o zgubnym wpływie planowanych inwestycji w postaci budowy i eksploatacji morskich farm wiatrowych na działalność rybacką. Organ jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał również interes środowiska rybackiego. Swoje stanowisko organ dodatkowo uzasadnił brakiem przedłożenia przez wnioskodawcę wiarygodnych danych (analiz, opinii), z których wynikałoby, że planowana inwestycja nie będzie miała wpływu, zwłaszcza negatywnego na żywe zasoby morza. Jak stwierdził organ, zadaniem ministra właściwego do spraw rybołówstwa jest nie tylko zarządzanie żywymi zasobami morza, ale również ich ochrona, mająca na celu m.in. ich zrównoważone i racjonalne wykorzystywanie. Brak odpowiedniej analizy w zakresie wpływu wzniesienia i wykorzystania przedsięwzięcia pod nazwą [...] zdaniem organu skutkuje koniecznością zastosowania ostrożnego podejścia do inwestycji w polskich obszarach morskich, aby nie doprowadzić do zaburzenia i degradacji ekosystemu morskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie zostało wniesione przez spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie w sprawie art. 107 w zw. z art. 104 kpa, 124 kpa; wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji co stanowi naruszenie art. 107 oraz art. 124 kpa oraz naruszenie zasad postępowania – zasady praworządności tj. art. 6 kpa, zasady prawdy obiektywnej – art. 7 kpa, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa – art. 8 kpa, zasady udzielania informacji – art. 9 kpa, zasady przekonywania z art. 11 kpa. 2. przepisów prawa materialnego – art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej, poprzez niewskazanie podstaw prawnych wydanego postanowienia oraz niewykazanie zagrożeń jakie niesie planowana inwestycja. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki szczegółowo rozwinął wskazane zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego ze względu na jego wadliwość oraz umorzenie postępowania o wydanie opinii z uwagi na niedopuszczalność wydania opinii po upływie przewidzianego przez ustawę o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej terminu 90 – dniowego dla wydania tej opinii zgodnie z w/w ustawą oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł replikę na odpowiedź Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 106 § 1 kpa. Jest to tzw. postępowanie wpadkowe, którego celem jest uzyskanie przez organ administracji prowadzący postępowanie główne stanowiska organu administracji zajmującego się tą dziedziną życia społecznego, która nie wchodzi w zakres działalności organu administracji prowadzącego postępowanie główne. Organ administracji, który prowadzi postępowanie wpadkowe, wyraża swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania głównego, oceniając je przez pryzmat własnej wiedzy z tej dziedziny życia społecznego, która należy do zakresu działalności tego organu. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 kpa i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z § 1 art. 106 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy. W niniejszej sprawie organem administracji prowadzącym postępowanie główne, to jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wzniesienie i wykorzystywanie morskiej farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Organem prowadzącym postępowanie wpadkowe jest minister właściwy do spraw rybołówstwa, to jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było więc dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na jedną z dziedzin życia społecznego, która należy do właściwości tego ministra jaką jest rybołówstwo. Z ustawy o rybołówstwie wynika, że określa ona zakres zadań, właściwość organów oraz tryb postępowania m.in. w sprawach racjonalnego wykonywania rybołówstwa, w tym ochrony żywych zasobów morza (art. 1 ust. 1 pkt 2) oraz w sprawach kontroli i nadzoru nad wykonywaniem rybołówstwa (art. 1 ust. 1 pakt 3 lit. a). Pojęcie "rybołówstwo" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o rybołówstwie. Z przepisów tych wynika, że "rybołówstwo" to rybołówstwo morskie, skup lub przetwórstwo na morzu organizmów morskich, połów organizmów morskich w celach naukowo-badawczych, szkoleniowych albo sportowo-rekreacyjnych, zarybianie oraz chów lub hodowlę ryb i innych organizmów morskich (art. 2 pkt 1). Z kolei "rybołówstwo morskie", to połów organizmów morskich w morzu w celach zarobkowych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał argumenty, które jego zdaniem przemawiają za tym, by wydać negatywną opinię co do planowanej inwestycji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na opinię [...] stwierdził, że dojdzie do: 1. ograniczenia migracji i skupiania się ryb w strefie prowadzenia prac; 2. okresowego zamknięcia rejonu prac dla łodzi rybackich i innych jednostek pływających oraz zakazu prowadzenia rybołówstwa i połowów sportowych; 3. wzrostu zanieczyszczeń wtórnych na formy larwalne i juwenalne hydrobiontów, w tym ryb; 4. zmiany pola magnetycznego obszaru i jego wielokierunkowego, szkodliwego oddziaływania na przebieg procesów życiowych organizmów dennych i pelagicznych; 5. niebezpieczeństwa związanego z emisją fal o długości poniżej poziomu słyszalności, które będą odstraszały ryby w promieniu 200 m od lokalizacji farmy wiatrowej, co spowoduje wytworzenie wokół elektrowni strefy bezrybnej; 6. zakłócenia procesów hydrologicznych w morzu poprzez zmianę prądów, przemieszczanie osadów i organizmów morskich; 7. negatywnego oddziaływania hałasu oraz wibracji wytwarzanych przez turbiny na ssaki morskie oraz ryby; 8. pozbawienia stworzeń morskich ich miejsc bytowania i sprawienia, że nastąpi fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów przez inwestycje polegające na wykorzystaniu na danym akwenie obcych materiałów np. na umocnienia brzegowe (falochrony, poldery), wydobyciu pisaku i kruszywa; 9. degradacji dna morskiego, po którym zostaną przeprowadzone instalacje elektryczne, co spowoduje migracje populacji ryb w inne strefy Bałtyku; 10. utrudnień w dostępie do innych łowisk poprzez konieczność omijania tychże farm, a w konsekwencji do wzrostu kosztów eksploatacji statków rybackich i wydłużenia okresu pobytu na morzu ze względu na planowaną lokalizację morskich farm wiatrowych; 11. potencjalnego niewykorzystania przez Polskę przyznanych jej kwot połowowych ze względu na wyławianie znacznej ilości ryb na akwenie, na którym zaplanowana jest realizacja inwestycji; 12. ponadto organ podkreślił, że teren budowy morskich farm wiatrowych jest terenem najlepszych łowisk szprotowo-dorszowych na Bałtyku. Przytoczona powyżej argumentacja wskazana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zdaniem Sądu, jest argumentacją racjonalną i opierając się na tych argumentach organ mógł wydać negatywną opinię na temat planowanej inwestycji. Należy ponadto również zwrócić uwagę, że sama skarżąca Spółka w opiniowanym wniosku wskazuje na potencjalny negatywny wpływ inwestycji. Wskazać tu należy m. in. punkt 4.2.1. wniosku wskazujący na możliwość negatywnego wpływu inwestycji na rybołówstwo, czy punkt 4.2.2. wskazujący na możliwość wpływu przedsięwzięcia na transport morski i warunki żeglugi. W uzasadnieniu zajętego negatywnego stanowiska organ na poparcie swojego stanowiska przywołał też argumenty niezasadne (m.in. negatywne sygnały płynące ze środowiska rybackiego odnośnie inwestycji, niekonstytucyjność lokowania inwestycji morskich farm wiatrowych, interes środowiska rybackiego, a w szczególności armatorów statków rybackich), które jednak nie mogą być podstawą do uchylenia wydanych przez Ministra postanowień. Podstawy do uchylenia postanowień powstałyby wówczas, gdyby organ nie wskazał argumentów wystarczających do wydania negatywnej opinii w przedmiocie wniosku o pozwolenie, zaś zamiast tego powołał argumenty niezasadne; jednak w niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, o którym mowa w art. 37a, pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, określonych w art. 22, wydaje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich w razie zaistnienia zagrożeń wskazanych w tym przepisie odmawia się wydania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1. Natomiast art. 23 ust. 4 ustawy obszarach morskich stanowi, że wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, ustala się na podstawie przepisów odrębnych. Z analizy treści art. 23 ustawy o obszarach morskich wynika, że przepisy wskazane w drugim zarzucie skargi adresowane winny być do ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, do właściwości którego należy wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Przepisy te nie są adresowane do ministra właściwego do spraw rybołówstwa, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich. Co prawda, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi niepotrzebnie wskazywał przepisy stanowiące "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, tj. art. 17 i art. 17a ustawy o rybołówstwie, jednak nie zmienia to okoliczności, że organ ten nie mógł naruszyć ani art. 23 ust. 3, ani art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, bowiem przepisy te nie są adresowane do niego i nie są stosowane przy wydawaniu opinii, o której mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich, tylko przy rozstrzyganiu o pozwoleniu, o którym mowa w ust. 1. Podsumowując podkreślić należy, że zgodnie z art. 106 kpa organ współdziałający (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko zatem, jakie w formie postanowienia zajmuje nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Niemniej jednak wypada zauważyć, że stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję. Stąd też mając na uwadze zakres uzgodnień Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował ogólne reguły postępowania wynikające z art. 7, art. 15, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Zaskarżone postanowienie odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydanego w tej sprawie postanowienia wskazują, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu wydania opinii po upływie przewidzianego przez ustawę o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej terminu 90 – dniowego dla wydania opinii (art. 24 ust. 2a) to wskazać należy, że skutek wynikający z przekroczenia tego terminu może mieć miejsce wówczas gdy Minister nie podejmuje jakichkolwiek czynności celem wydania opinii. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że Minister czynności takie podejmował o czym świadczy fakt wydania postanowień z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] czerwca 2012 r., którymi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedłużył termin do wydania opinii. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.