II OSK 1348/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 810/12 w sprawie ze skargi "M." spółka komandytowo-akcyjna na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r. nr LVIII/757/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Poznań na rzecz "M." spółka komandytowo-akcyjna kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi "M." Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Kielcach stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r., nr LVIIII/757/V2009, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje-Łacina" część B w Poznaniu w części dotyczącej terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3U/MW i 4U/MW oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej linii rozgraniczających teren oznaczony na rysunku planu symbolem 02KD-G od terenów oznaczonych symbolami 3U/MW i 4U/MW oraz w części obejmującej oznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy i obowiązujących linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami 3U/MW i 4U/MW. Sąd zasądził też od Rady Miasta Poznania na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. "M." Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Kielcach wezwała Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjętą wyżej wymienioną uchwałą w części dotyczącej korekty przebiegu linii rozgraniczających teren wyznaczony pod drogę publiczną, oznaczoną symbolem 02 KD-G. Spółka wskazała, że na terenie działek nr 1, 2 i 3 (powstałych z podziału działki nr 4); nr 5 i 6 (powstałych z podziału działki nr 7) oraz nr 8 i 9 (powstałych z podziału działki nr 10) – będących w użytkowaniu wieczystym Spółki, na podstawie uzyskanych w latach 2007-2008 ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Poznania o pozwoleniu na budowę, wybudowała budynki biurowe. Budynki te nie zostały uwzględnione przez Radę w toku uchwalania miejscowego planu. Spółka stwierdziła, że linia wyznaczająca południowy przebieg terenów przeznaczonych pod drogę publiczną, oznaczonych jako 02KD-G, (ulica B.) przebiega przez jej działki, co powoduje w istocie niedopuszczalność dokonania podziału nieruchomości, w sposób określony w Planie. W przypadku działki nr 1 linia przechodzi przez narożnik budynku, co wyklucza możliwość zastosowania reguły podziału przewidzianej w art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Zdaniem Spółki taki przebieg przedmiotowej linii uniemożliwia rozporządzenie przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego oraz stanowi nadużycie przez Miasto Poznań uprawnień w zakresie tzw. władztwa planistycznego. Wprowadzenie takiej linii powoduje dodatkowo niemożność przeprowadzenia podziału tejże nieruchomości i umożliwienie swobodnego obrotu nieruchomością przez właściciela, który prowadzi działalność gospodarczą – developerską. W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta Poznania stwierdził, że przedmiotowa linia rozgraniczająca w rejonie działki nr 1 jest poprawna, a przy sporządzaniu projektu Planu uwzględniono wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto wskazał, że użyta w toku prac mapa w skali 1:2000 posiadała tolerancję błędu na poziomie skali, czyli 1 milimetr na mapie równa się 2 metrom w terenie. Pokreślił, że tylko załącznik graficzny do planu w formie mapy jest oficjalną podstawą do jego realizacji. Tego charakteru nie ma mapa miejska i jej warstwa ewidencyjna, ani też inne graficzne przedstawienia postanowień Planu, które mają jedynie charakter informacyjny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła "M." Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Kielcach podnosząc w niej zarzuty jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Spółka podkreśliła, że dowolne wyznaczenie południowej linii rozgraniczającej ul. B. (oznaczona symbolem 02KD-G) nie uzasadniało prymatu interesu społecznego nad interesem prywatnym. Stwierdziła, że Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ pismem z dnia 25 maja 2010 r. dostrzegł, że przedmiotowa linia przebiega przez budynek spółki. Zaznaczyła także, że nieprawdziwe jest także twierdzenie Prezydenta Miasta Poznania, iż przy ustalaniu plan miejscowego uwzględniono wydane na tym terenie pozwolenia na budowę. Wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla jednostki 3U/MW, ukształtowana została w odległości 7 m od linii rozgraniczającej drogę 02KD-G. Zaś w czasie prac końcowych nad planem i jego uchwalaniem na terenie tym znajdowały się już wybudowane obiekty biurowe, w lokalizacji nie dość, że wykraczającej poza wskazane linie, ale również dla jednego z nich, wykraczające północno-zachodnim narożnikiem także poza wrysowaną linię rozgraniczającą drogi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości skarżącej i stwierdził, iż zaproponowany podział jest zgodny z ustaleniami Planu, a zatem że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzając nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3U/MW i 4U/MW oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej linii rozgraniczających teren oznaczony na rysunku plany symbolem 02KD-G od terenów oznaczonych symbolami 3U/MW i 4U/MW i w części obejmującej oznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz obowiązujących linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami 3U/MW i 4U/MW wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że przeznaczenie w zaskarżonym planie znacznej części działek nr 5, 8 i 1, pod lokalizację rozbudowanej drogi publicznej oznaczonej w planie symbolem 02KD-G, bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu uchwały, rozstrzygnięciach o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu Planu lub w jakimkolwiek innym opracowaniu urbanistycznym, by ustalony przebieg i wymiary planowanej drogi oznaczonej symbolem 02KD-G miały optymalny charakter, odbyło się z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowiło nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd podkreślił, że z analizy materiału dowodowego nie wynika, jakimi przesłankami kierowała się Rada przy przyjęciu określonej w Planie wielkości pasa drogowego drogi publicznej 02KD-G i jego położenia względem nieruchomości sąsiednich zlokalizowanych na odcinku kwestionowanym przez skarżącą. Sąd zaznaczył, że nawet przy przyjęciu faktycznego przebiegu linii rozgraniczającej teren oznaczony symbolem 02KD-G od terenu oznaczonego symbolem 3U/MW, w sposób proponowany przez Miasto Poznań w odpowiedzi na skargę, granica pasa drogowego drogi 02KD-G przebiegać będzie bezpośrednio po licu budynku skarżącej oznaczonego literą A i w niewielkiej odległości od frontów budynków oznaczonych literami B, C i D, co w niewątpliwy sposób zarówno utrudni korzystanie z tych budynków, jak i uniemożliwi skarżącej swobodne zagospodarowanie tych części jej działki i działek pozostających w jej użytkowaniu wieczystym, które znajdą się w obszarze oznaczonym symbolem 02KD-G. Zdaniem Sądu niemożliwym jest także ustalenie potrzebą realizacji ochrony jakich wartości określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kierowała się Rada Miasta Poznania ustalając dla terenu 3U/MW nieprzekraczalną linię zabudowy jako równoległą do linii rozgraniczającej ten teren od terenu 02KD-G i odległą od tej linii o około 7 metrów, przy jednoczesnym zupełnym pominięciu istniejącej legalnej zabudowy w postaci czterech wolnostojących budynków biurowych zlokalizowanych na działce nr 1, częściowo bezpośrednio przy wyznaczonej linii rozgraniczającej, a częściowo w niewielkim jedynie od niej oddaleniu. Zatem ustalona dla terenu 3U/MW nieprzekraczalna linia zabudowy jest o kilka metrów cofnięta względem faktycznie istniejącej linii zabudowy. Linia ta w żaden sposób nie uwzględnia zabudowy istniejącej i skutkować może powstaniem wzdłuż ul. B. zabudowy nie tworzącej jednolitej pierzei, lecz szereg uskoków o zróżnicowanej głębokości i nierównoległej linii zabudowy. Sąd zaznaczył, że sporządzenie części graficznej planu na mapie o maksymalnej dopuszczalnej przepisami skali, w połączeniu z brakiem w części tekstowej planu jakichkolwiek regulacji pozwalających na wyjaśnienie wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu linii rozgraniczających teren oznaczony symbolem 02KD-G od terenu oznaczonego symbolem 3U/MW doprowadziło do sytuacji, w której nie można w sposób jednoznaczny i pewny ustalić treści normatywnej planu. W szczególności ustalić czy linia rozgraniczająca teren oznaczony symbolem 02KD-G od terenu oznaczonego symbolem 3U/MW przebiega jak twierdzi skarżąca przez narożnik budynku A zlokalizowanego na działce nr 1, czy też jak twierdzi skarżony organ jedynie stycznie do frontu tegoż budynku. Taka niedookreśloność przepisów prawa miejscowego, której nie sposób także usunąć w drodze wykładni innej niż językowa, albowiem nie sposób jest zdaniem Sądu obecnie ustalić jakie cele przyświecały prawodawcy lokalnemu przy ustalaniu rozgraniczenia pomiędzy terenami 02KD-G i 3U/MW oraz jakie były w tym zakresie jego zamiary, powoduje, iż musi być on uznany za sprzeczny z art. 2 Konstytucji. Sąd wyjaśnił, że dokonując stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wyznaczenia linii rozgraniczającej teren oznaczony 02KD-G od terenu oznaczonego 3U/MW Sąd zmuszony był także orzeczeniem swoim objąć teren oznaczony 4U/MW, albowiem tworzy on funkcjonalną całość z terenem 3U/MW, a uwagi Sądu dotyczące braku wyjaśnienia powodów ustalenia przez Radę Miasta Poznań określonego w planie przebiegu linii rozgraniczającej teren oznaczony symbolem 02KD-G od terenu oznaczonego 3U/MW, odnoszą się w pełnym zakresie do będącej jej prostym przedłużeniem linii rozgraniczającej teren oznaczony symbolem 4U/MW. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Poznania, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcia sprawy, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 138 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zamieszczone w uzasadnieniu wyroku jest sprzeczne z sentencją tego wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i naruszenie zasady pewności prawa poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której nie sposób ustalić jaki będzie stan obowiązującego prawa miejscowego na spornym terenie po wyroku Sądu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "M." Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Kielcach wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są określone, między innymi, przez jej podstawy kasacyjne wskazane zgodnie z art. 174 i 176 p.p.s.a. Związanie sądu tymi granicami oznacza, że NSA może jedynie ustalić, czy w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów i nie może jednocześnie badać, czy sąd ten nie naruszył także innych, niewskazanych przez skarżącego przepisów. NSA nie może też korygować czy precyzować treści skargi kasacyjnej, w szczególności jej podstaw. Skarga kasacyjna Rady Miasta Poznania zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 138 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – sprzeczne z sentencją wyroku wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tak sformułowanych zarzutów nie można uznać za uzasadnione. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 138 p.p.s.a. a jego uzasadnienie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności w wyroku tym znajdują się rozstrzygnięcia Sądu oparte na przepisach art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. Przepisy te zostały powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji uzasadnił zarówno sposób rozstrzygnięcia sprawy jak i szczegółowo wyjaśnił motywy wyroku. Skarga kasacyjna niekonsekwentnie w tym samym zarzucie podnosi brak wyjaśnienia podstawy prawnej i – jednocześnie – wyjaśnienie tej podstawy sprzeczne z sentencją wyroku. Dostrzegając tę wewnętrzną sprzeczność tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż również zarzut sprzeczności uzasadnienia wyroku z jego sentencją nie mógł być uznany za zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie kwestionował przeznaczenia terenu ulicy B. na teren drogi publicznej i sąsiadującego z nią od południa obszaru na zabudowę mieszkaniową i usługową (symbol: 3U/MW i 4U/MW), lecz zakwestionował linię rozgraniczającą te terenu i linie oznaczające nieprzekraczalną oraz obowiązującą linię zabudowy dla terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe. Zdaniem Sądu I instancji organ uchwalający plan miejscowy nie wskazał przekonywującego uzasadnienia dla takiego ukształtowania granic tych obszarów, gdy nadto wiązało się to z przybliżeniem terenu drogi bezpośrednio do legalnie pobudowanych budynków skarżącej Spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało przy tym wyjaśnione (s. 20), że następstwem tego orzeczenia jest sytuacja, że sporny obszar wzdłuż granic ulicy B. i terenów oznaczonych symbolami 3U/MW i 4U/MW wyłączony został z zakresu obowiązywania zakwestionowanej uchwały i powstała do niego sytuacja prawna analogiczna jak w przypadku terenów nieobjętych miejscowym planem. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie art. 2 Konstytucji RP, to jest zasady pewności prawa poprzez stworzenie sytuacji, w której nie sposób ustalić stanu prawnego obowiązującego na spornym terenie po wyroku Sądu I instancji. Wymieniony przepis stanowi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Strona skarżąca skargą kasacyjną nie wykazała w jaki sposób przepis ten został naruszony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jak stwierdzono wyżej sytuacja prawna w wyniku częściowego stwierdzenia nieważności planu miejscowego nie budzi istotnych wątpliwości. Brak stwierdzenia nieważności planu co do przeznaczenia terenu o symbolu 02 KD-9 (ul. B.) nie zmienia sytuacji, iż obszar sporny – pomiędzy obecną i projektowaną w m.p.z.p. granicą terenu tej drogi publicznej – jest wyłączony z mocy obowiązującej tego planu. Takie było bowiem niezakwestionowane rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.