II SA/Wa 2217/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Góraj, , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Prokuratora Okręgowego w O. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prokuratora Okręgowego w O. na rzecz skarżącego L. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prokurator Okręgowy w O. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) i art. 104 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. nr 5, poz. 24 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą odmówiono L. B. udzielenia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. (który wpłynął do Prokuratury w dniu [...] lipca 2012 r.) L. B. – redaktor naczelny tygodnika "Tylko Polska" – zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w W. (powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także ustawy – Prawo prasowe) o udostępnienie akt podręcznych postępowania przygotowawczego [...] w sprawie śmierci B. F. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Prokurator Rejonowy w W. wezwał L. B. w trybie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) do uzupełnienia wniosku poprzez określenie, jakie dokumenty lub kategoria dokumentów stanowiących informację publiczną miałyby być udostępnione. Organ wskazał, że udostępnienie całości akt podręcznych jest niemożliwe, gdyż zawierają one również dokumenty, które nie stanowią informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. L. B. wniósł o udostępnienie całości akt podręcznych postępowania. Podkreślił, że nie zna ich zawartości i w związku z tym nie jest w stanie określić, jakie informacje zawarte w aktach podręcznych sprawy są dla niego interesujące. Prokurator Rejonowy w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 3 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmówił udostępnienia L. B. – redaktorowi naczelnemu tygodnika "[...]" – akt podręcznych śledztwa [...] w sprawie śmierci B. F. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że akta podręczne prokuratora mają charakter wewnętrzny i gromadzone są w wyniku działań nadzorującego nad postępowaniem przygotowawczym oraz, że nie należą do materiału dowodowego i nie są udostępniane stronom oraz sądowi. W związku z tym nie mogą one jako całość stanowić informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od tej decyzji L. B. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że prokuratura jest niewątpliwie organem publicznym i w związku z tym dokumenty przez nią wytworzone są dokumentami publicznymi i podlegają udostępnieniu przy zastosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za absurdalne uznał, że wnioskując o dostęp do akt sprawy należałoby wskazywać dokumenty, co do których nie posiada się wiedzy. Wskazał też, że prokuratury rejonowe: W. i W. udostępniły mu akta podręczne swoich postępowań. Prokurator Okręgowy w O. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż akta, jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być, co do zasady, w całości udostępniane. Nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie wnioskodawca rzeczywiście, jak to podniósł w odwołaniu, nie znał zawartości akt podręcznych śledztwa [...], ale nawet nie znając określenia konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach podręcznych, powinien wskazać ich kategorię (do czego został wezwany w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r.), aby możliwe było ustalenie przez prokuratora, czy znajdują się one w aktach podręcznych śledztwa i czy stanowią one informację publiczną, a następnie podjąć decyzję w przedmiocie ich udostępnienia. Zasadnym zatem było odmówienie udostępnienia do wglądu całości akt podręcznych powyższego śledztwa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe ich zastosowanie – art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są jednoznaczne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10 - Lex nr 1113061). W myśl art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w tym przepisie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07 - Lex nr 505424). Nie ulega wątpliwości, że stosownie do unormowania art. 1 ust. 3 i art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599 ze zm.), prokurator, jako organ ochrony prawnej, którego zadaniem jest strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw, mieści się w pojęciu podmiotu wykonującego zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Tak więc Prokuratora Rejonowego w W. uznać należy w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, za podmiot zobowiązany do udostępnienia posiadanych informacji publicznych. Natomiast akta podręczne prowadzonych przez niego spraw, jako wytworzone w związku z działalnością podmiotu wykonującego zadania publiczne, mają walor informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1469/10 - LexPolonica 2473405), w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prokuratora Rejonowego w W. uznać należy za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prokurator jest podmiotem, który dysponuje informacją o charakterze publicznym i w sytuacji, kiedy udostępnienie tej informacji nie jest wyłączone z uwagi na jej charakter – informacja niejawna lub stanowiąca tajemnicę ustawowo chronioną (o których to wyłączeniach mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) – obowiązany jest do jej udostępnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia mu akt podręcznych zakończonego karnego postępowania przygotowawczego. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem, czy żądana informacja udostępnienia akt podręcznych zakończonego karnego postępowania przygotowawczego, ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. nr 89, poz. 555 ze zm.), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego, stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kserokopie tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Analiza powyżej przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że odmienny tryb dostępu do akt dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego. Nie odnosi się on do spraw zakończonych w zakresie prowadzonego postępowania przygotowawczego i to niezależnie od tego, w jaki sposób nastąpiło to zakończenie. W takich sprawach znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tym samym należy zgodzić się ze skarżącym, że akta zakończonego postępowania przygotowawczego spełniają, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Stanowią bowiem informację o działalności organu publicznego, jakim bez wątpienia jest prokuratura. Oznacza to, że na mocy art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązana jest ona do udostępnienia informacji, będących w jej posiadaniu. Wskazać należy, iż akta podręczne postępowania przygotowawczego stanowią szczególny rodzaj informacji publicznej, jako zbiór materiałów zawierających wszelkie informacje i dowody zebrane w toku postępowania. Materiały takie mają charakter poufny i nie mogą być przedmiotem zwykłego obrotu, jakiemu podlegają dokumenty o mniej sformalizowanym charakterze. Jest to jednak kwestia sposobu i formy udzielenia informacji, nie zaś podstawa do ich wyłączenia z działania ustawy. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że akta postępowania nie stanowią dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast, co umknęło uwadze organu, poszczególne znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty mogą być przedmiotem informacji publicznej wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta, czy znajdujące się w nich dokumenty. Jedynie w niektórych przypadkach udostępnienie dokumentu stanowi sposób udzielenia informacji publicznej (por. H. Knyszak-Molczyk, Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministarcyjnym oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, PPP 2010, nr 3, s. 66, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, str. 21, a także wyrok NSA z dnia 28 października 2009r, sygn. akt I OSK 714/09). Analiza akt w niniejszej sprawie wskazuje, że L. B. - redaktor naczelny tygodnika "[...]" – domagał się udostępnienia żądanych informacji poprzez udostępnienie akt sprawy. Zatem obowiązkiem organu było przeprowadzenie kwalifikacji dotyczącej udostępnienia dokumentacji w sprawie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej obowiązkiem organu było zbadanie, które z dokumentów zebranych w trakcie postępowania przygotowawczego i znajdujących się w tzw. aktach podręcznych miały status informacji publicznej, a które nie. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012, sygn. akt I OSK 2215/11). Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Organ powinien także ocenić, czy w aktach znajdują się dokumenty podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Zatem do dysponenta informacji publicznej należy dokonanie oceny, czy w sprawie są dane, które podlegają ograniczeniu ze względu na objęcie tajemnicą ustawowo chronioną. Zadaniem organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest także zbadanie, czy jej udzielenie jest możliwe do pogodzenia z celami wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i innych regulacji szczególnych. Dopiero po przeprowadzeniu wnikliwej analizy dotyczącej ewentualnego wyodrębnienia z akt sprawy dokumentów będących nośnikami wiedzy o władzy publicznej Prokurator mógł rozważyć, co do których informacji można było zapewnić zainteresowanemu wgląd, a co do których informacji można było rozważyć udostępnienie w inny dopuszczalny sposób, np. poprzez udzielenie pisemnej informacji o stanie sprawy. W konkluzji należy stwierdzić, że dopiero po wykonaniu tych czynności organ może udzielić informacji, odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, albo poinformować skarżącego, że sprawa nie ma charakteru informacji publicznej. W tym stanie rzeczy za nieuprawnione należy uznać stanowisko organu, iż skarżący (nie znając zawartości akt podręcznych) powinien wskazać ich kategorię, aby możliwe było ustalenie przez prokuratora, czy znajdują się one w aktach podręcznych i czy stanowią informację publiczną. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy, zaś w przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 tej ustawy.