II SAB/Wa 466/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Góraj, , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Polskich [...] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) Zobowiązuje [...] z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie [...] dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od [...] z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] zwróciło się w dniu [...] lipca 2012 r. drogą elektroniczną do [...] z siedzibą W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia umów podpisanych z członkami aktualnego Zarządu Spółki. Wnioskodawca określił, że zeskanowane umowy należy nadesłać na adres [...]. W odpowiedzi na wniosek Spółka w dniu [...] sierpnia 2012 r. przesłała na wskazany adres mailowy informację, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), w związku z czym Spółka nie ma obowiązku ich udostępnienia. [...] wyjaśniła ponadto, że umowy stanowiące podstawę zatrudnienia członków Zarządu [...] dotyczą funkcjonowania Spółki w sferze stosunków pracy i nie są związane z wykonywaniem władzy publicznej, gdyż Spółka zawierając tego typu umowy nie występuje w roli organu wykonującego władzę publiczną, lecz działa jako kierownik zakładu pracy. Tym samym w zakresie treści przedmiotowych umów prawo do informacji, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie ma zastosowania i nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] listopada 2012 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] z siedzibą W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. Strona skarżąca wskazała, że nieudostępnienie żądanych informacji stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, ze wbrew twierdzeniu Spółki żądane informacje w postaci umów podpisanych z aktualnymi członkami Zarządu [...] są informacją publiczną. Dodatkowo stwierdził, że niektóre zapisy przedmiotowych umów mogą naruszać zasady ochrony dóbr osobistych i prywatność osób fizycznych. Jednakże wniosek o umowy zawierane z Zarządem, w tym informacja o otrzymywanym wynagrodzeniu nie narusza chronionych danych osobistych pracownika, lecz stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi, a zatem podlega w świetle zasady jawności finansów sektora publicznego udostępnieniu. Natomiast fakt że ujawnienie umów zawartych z członkami zarządu może pozwolić na przypisanie konkretnego wynagrodzenia za pracę indywidualnemu członkowi zarządu nie zmienia publicznego charakteru żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi Stowarzyszenia. Wskazała, że żądane przez Stowarzyszenie umowy z członkami Zarządu [...] nie mają charakteru informacji publicznych w rozumieniu ustawy, ponieważ nie powstały w związku z wykonywaniem przez [...] funkcji publicznych, tylko w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą. Dodała, że w orzecznictwie dokumenty stanowiące informację publiczną to takie, które wyczerpują dyspozycję art. 6 ustawy i które używane są do realizowania powierzonych prawem zadań publicznych, zatem dotyczących podmiotu wykonującego funkcje publicznoprawne bezpośrednio. Nie można w tym kontekście uznać, aby umowy regulujące zasady współpracy Spółki z członkami Zarządu związane były z wykonywaniem przez [...] bezpośrednio, czy nawet pośrednio, władzy publicznej lub jakichkolwiek funkcji publicznych. Nie ma także podstaw, aby uznać przedmiotowe umowy za dokument urzędowy lub dokument mający związek ze sprawą publiczną. [...] zawierając umowy o pracę, umowy zlecenia lub inne umowy regulujące zasady współpracy z kadrą kierowniczą nie działa i nie występuje w roli organu wykonującego władzę publiczną lecz działa jako pracodawca (kierownik zakładu pracy). Skoro zatem zawieranie umów, których dotyczy wniosek należy do sfery interesów gospodarczych Spółki, nie dotyczy zaś sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy - nie podleca udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga Stowarzyszenia [...] oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tą definicję wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. W niniejszej sprawie niespornym jest że [...] z siedzibą W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sporne jest natomiast, czy żądane przez skarżącego umowy podpisane z członkami aktualnego Zarządu Spółki mają charakter informacji publicznych, czy też nie. W ocenie Spółki umowy te nie mają charakteru informacji publicznej, ponieważ nie powstały one w związku z wykonywaniem przez Spółkę funkcji publicznych, tylko w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. W ocenie Sądu argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Umowy podpisane z członkami zarządu, w tym również ich wynagrodzenie, obrazują zasady funkcjonowania Spółki, w szczególności tryb działania w zakresie wykonywanych zadań publicznych i działalności w ramach wydatkowania środków publicznych, który winien być transparentny i poddany kontroli społecznej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Spółki, że udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają tylko dokumenty urzędowe. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje bowiem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje zatem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. I OSK 2215/11, publ. LEX nr 1122883). Udostępnieniu żądanych dokumentów (umów) nie sprzeciwia się też wskazane w art. 5 ust 2 ustawy ograniczenie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności. Na temat zagadnienia kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną lub zatrudnionej i wynagradzanej ze środków publicznych z prawem osób trzecich do informacji publicznej wypowiadała się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK- A z 2006 r., nr 3, poz. 30) zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. Skoro zatem w niniejszej sprawie wnioskowane informacje, zdaniem Sądu, mają charakter informacji publicznych, to Spółka, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winna żądane informacje udostępnić w formie określonej we wniosku, a jeżeli w jej ocenie zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia, wydać stosowną decyzję. Nie czyniąc tego pozostaje ona w bezczynności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również, wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie Spółka podjęła, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ppsa.