II FSK 1649/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia WSA del. Grażyna Nasierowska, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 2169/12 w sprawie ze skargi Ośrodka Pomocy Społecznej w D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 2009 r. i 2010 r. oddala skargę kasacyjną. II FSK 1649/13 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 2169/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Ośrodka Pomocy Społecznej w D. uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 maja 2012 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu obowiązkowych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące 2009 i 2010 r. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że wnioskiem z dnia 28 czerwca 2011 r. strona wystąpiła o umorzenie zaległych wpłat wraz z odsetkami, wskazując, iż była przekonana, że jako jednostka jest zwolniona z dokonywania wpłat na PFRON ze względu na charakter prowadzonej działalności; konieczność uregulowania zaległości może, jej zdaniem, spowodować poważne problemy finansowe. W piśmie z dnia 14 lipca 2011 r. strona poinformowała, że nie posiada majątku, z którego można prowadzić egzekucję ani też środków finansowych na pokrycie powstałego zadłużenia wobec PFRON. Decyzją z dnia 27 lutego 2012 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił stronie umorzenia zaległych wpłat w wysokości 53.760,00 zł oraz odsetek w kwocie 8.029,00 zł w przedmiotowym zakresie. Decyzją z dnia 25 maja 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ przytoczył przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 49 ust. 5b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) i wskazał, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. przesłanych przez stronę na etapie postępowania pierwszej instancji dowodów, nie zachodzi żadna z tych przesłanek, w tym wskazany przez stronę brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ odwoławczy zauważył, że z załączonych do akt sprawy dokumentów finansowych w postaci kopii bilansu, rachunku zysków i strat sporządzonych na dzień 31 grudnia 2010 r. wynika, iż łączna suma aktywów (tj. aktywów trwałych i obrotowych) wynosi 4675 870,05 zł. W odpowiedzi na wezwania organu strona poinformowała, że wszelkie dokumenty - będące w jej posiadaniu - potwierdzające zaistnienie którejkolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności zostały złożone w toku postępowania organowi pierwszej instancji. Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że na podstawie ww. dokumentów strona posiada majątek, z którego można byłoby prowadzić egzekucję. Odnosząc się do argumentów strony, że powstanie zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na rzecz PFRON nie było przez nią zawinione, gdyż była przekonana, że jest jednostką zwolnioną z obowiązkowych wpłat, organ wyjaśnił, iż przedstawione w tym zakresie dowody nie mają żadnego związku z przedmiotowym postępowaniem dotyczącym odmowy umorzenia zaległych wpłat na rzecz PFRON i że były one przedmiotem postępowań odwoławczych od decyzji określających wysokość zobowiązania za ww. okres, które zostały zakończone wydaniem prawomocnych decyzji. Nadto, w ocenie organu, strona powinna rozważyć możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie na raty powstałej zaległości. Na ww. decyzję strona wniosła skargę, zaskarżonej decyzji zarzucając: naruszenie przepisu art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 5b pkt 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił regulację zawartą w art. 49 ust. 5b (zwłaszcza pkt 6) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz problematykę uznania administracyjnego. Dalej wskazał, że koniecznym elementem postępowania w przypadku takim jak w niniejszej sprawie, jest analiza kondycji finansowej zobowiązanego do wpłat, bowiem do tej kondycji wprost odwołuje się ustawodawca w art. 49 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. W ocenie Sądu organ przedwcześnie uznał, że strona posiada majątek, z którego można by prowadzić egzekucję, co oznacza, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, nie wyjaśniono bowiem sprzeczności danych wynikających z załączonych do akt sprawy dokumentów finansowych w postaci kopii bilansu, rachunku zysków i strat sporządzonych na dzień 31 grudnia 2010 r., z których wynika, iż łączna suma aktywów (tj. aktywów trwałych i obrotowych) wynosi 4675 870,05 zł, a konsekwentnymi twierdzeniami skarżącego podnoszonymi zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, że nie posiada on majątku, z którego można prowadzić egzekucję ani też środków finansowych na pokrycie powstałego zadłużenia wobec PFRON. Sąd wskazał, że organ powinien dokładnie uzasadnić w oparciu o jakie okoliczności wywodzi, iż skarżący ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, co w realiach rozpatrywanej sprawy oznacza zbadanie na co składają się aktywa skarżącego, a dane te muszą zostać przeanalizowane w kontekście możliwości spłaty zadłużenia wobec PFRON. Tym samym, za konieczne uznano wyjaśnienie jak w konkretnej sytuacji majątkowej i finansowej strony ma ona realizować swoje zobowiązania, nawet w sposób ratalny. Sąd nadmienił także, że po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego, organ oceni, czy w stosunku do skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki całkowitej nieściągalności z art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie w całości rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w szczególności art. 49 ust. 1 i 4, art. 49 ust. 5a, art. 49 ust. 5b pkt 6 w zw. z art. 21 ust. 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść trzeba, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym, dla którego ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szczególne wymogi konstrukcyjne (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 825/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Należą do nich w szczególności prawidłowe przytoczenie zarzutów (konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego z dokładnym oznaczeniem jednostek redakcyjnych – artykułu, ustępu, paragrafu czy punktu) oraz ich należyte uzasadnienie (por. art. 174 i art. 176 powołanej ustawy). Elementy te zakreślają zasadnicze granice kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że skarga kasacyjna powinna być sformułowana w sposób jasny i precyzyjny, tak żeby sąd nie musiał domyślać się intencji strony skarżącej. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie czy też modyfikowanie podstaw kasacyjnych i przedstawionej na ich poparcie argumentacji. Działanie takie należałoby wręcz uznać za niedopuszczalne w świetle przepisów Rozdziału 1 Działu IV Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. podobnie np. wyroki NSA: z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1903/11, z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 706/11; CBOSA). W kontekście rozpatrywanego środka odwoławczego zauważyć należy, że kluczowe dla realizacji kontroli instancyjnej pozostają nie tylko sformułowane przez stronę podstawy kasacyjne ale także prezentowana na ich poparcie argumentacja. Art. 176 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wymaga należytego uzasadnienia zarzutów, które ma prowadzić do wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku usprawiedliwiającej jego uchylenie. Zadaniem autora skargi kasacyjnej jest więc dokładne wyjaśnienie prezentowanych racji i precyzyjne wykazanie wytkniętych uchybień procesowych, czy materialnoprawnych. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie odbiega od opisanych wyżej standardów. Zarówno sposób sformułowania analizowanych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie w znacznej mierze nie pozwalały na podjęcie skutecznej polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Wnoszący skargę kasacyjną nie tylko bardzo ogólnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie wybranych przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ale i przedstawił w skardze kasacyjnej argumentację, która zdawkowo nawiązuje do tych czynników, które determinowały takie a nie inne orzeczenie w sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Więcej, nie sposób nie odnieść wrażenia, że argumentacja organu, w istotnym zakresie stanowiąca dosłowne powtórzenie wywodów czynionych przezeń na poprzednich etapach postępowania, świadczy o niewłaściwym rozumieniu znaczenia wyroku Sądu pierwszej instancji. Wyjaśnić w związku z tym należy, że podstawę uchylenia przedmiotowej decyzji stanowiło uznanie przez WSA w Warszawie, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, nakierowanego na ustalenie okoliczności związanych z przesłankami umorzenia. Sąd eksplikował, że należy wyjaśnić jak w konkretnej sytuacji majątkowej i finansowej strony ma ona realizować swoje zobowiązania, w tym i w sposób ratalny. Przeprowadzenie takiego wywodu, zdaniem Sądu, miało pozwolić stwierdzić, że analizowany przepis został trafnie lub nie zastosowany. Wyjaśniono także, że bez stwierdzenia w sposób niewątpliwy spełnienia podstawowej przesłanki umorzenia należności z tytułu składek – stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności – odmowa umorzenia następuje w oparciu o pozaustawowe kryteria. Niezależnie od tego, że organ wnosi o rozpatrzenie całej sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a., w pierwszej kolejności winien on wykazać dlaczego ww. wskazania Sądu są niepoprawne. Tymczasem organ skupia się wokół tych kwestii, które choć są brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON, to jednakże dopiero w drugiej kolejności, tj. po wnikliwym wyjaśnieniu jaka jest sytuacja finansowa strony. Organ tłumaczy w skardze kasacyjnej czym jest uznanie administracyjne, jakie są jego granice, wskazuje na kierunkowe dyrektywy w tym zakresie. Negatywnie, lecz bardzo ogólnie, ocenia też spełnienie przez stron przesłanek z art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przyznając wprost, że strona znajduje się w trudnej sytuacji finansowej (s. 7 skargi kasacyjnej) podnosi także zdawkowo, że nie może taka okoliczność stanowić podstawy do umorzenia zaległych wpłat wraz z odsetkami. Jakkolwiek, co do zasady, jest to stwierdzenie słuszne, wśród ustawowych przesłanek wymienionych w omawianym artykule brak bowiem takiego explicite wyrażonego kryterium, to jednak nie sposób uznać, że jest taka sytuacja bez związku z uznaniem czy zachodzi całkowita nieściągalność, czy nie. Mając na uwadze, że Sąd pierwszej instancji wykazywał braki w niektórych ustaleniach, organ – chcąc podważyć to stanowisko – mógł zachować się w dwojaki sposób. Po pierwsze, mógł argumentować, że ustalenia takie są zbyteczne, że mylnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż należy w ogóle takie okoliczności wyjaśniać. Po drugie, organ mógł przyjąć pozycję, w której wskazywałby, że niezbędność ustalenia konkretnej sytuacji majątkowej i finansowej strony jest zasadna, a nadto, że tak też miało miejsce w niniejszej sprawie – że okoliczności nieustalone wg Sądu w istocie ustalone zostały. Zauważyć przy tym trzeba, że organ częściowo przyjął drugi sposób, podnosząc ogólnie w skardze kasacyjnej (s. 6), iż na podstawie zebranych dokumentów można określić czy nastąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. W niewystarczający sposób odniósł się jednak np. do zauważonej przez Sąd sprzeczności danych wynikających z akt z twierdzeniami strony, nie zestawiając posiadanych danych z możliwościami spłaty wobec PFRON. Organ powtarza przy tym ogólne spostrzeżenia, które uznaje za wystarczające do uznania, że strona nie spełnia przedmiotowych przesłanek. Wobec stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że są one niewystarczająco dokładne, nie przedstawia żadnych przekonywających argumentów, pomijając kwestię określenia tego, czy w sprawie zachowano należytą wnikliwość. Odnosząc się do konsekwentnie wskazywanych przez organ ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że zgadza się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż dopiero przeprowadzenie dokładniejszego wywodu, niż dotychczas przedstawiony, pozwoli stwierdzić, że interpretowany przepis został trafnie bądź nie zastosowany. Ponowne wskazanie przez organ na te same okoliczności co na wcześniejszym etapie postępowania – co unaocznia to, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie jest w stanie wywieść ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału twierdzeń, które umniejszałyby skalę wskazanych wątpliwości i byłyby wystarczające do dokładnego określenia sytuacji finansowej strony – utwierdza w przekonaniu, iż przedmiotową decyzję należało uchylić; konieczne jest bowiem skrupulatniejsze zweryfikowanie tego, czy istnieją podstawy do dokonania przedmiotowego wyboru w ramach uznania administracyjnego. Uwzględniając całość przytoczonej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).