II SA/Wa 1803/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Góraj (spr.), , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności nakazu inspektora pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr rej. [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w upadłości, w imieniu której występuje syndyk masy upadłościowej M. S., od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr rej. [...] odmawiającej stwierdzenie nieważności nakazu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr rej. [...], decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że Inspektor Pracy, działając w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektora Pracy w G., przeprowadził w dniach [...], [...] grudnia 2011 r. i [...] stycznia 2012 r. kontrolę pracodawcy – [...] Sp. z o.o. w upadłości. Po przeprowadzonej kontroli inspektor pracy wydał nakaz z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], w którym nakazał [...] Sp. z o.o. w upadłości wypłacić wskazanym w nim pracownikom odprawy pieniężne z tytułu rozwiązania stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Sp. z o.o. w upadłości, w imieniu której występuje syndyk masy upadłościowej M. S., zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy w G. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności nakazu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Przedmiotowy wniosek został oparty o zarzut naruszenia: art. 144 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze z dnia 28 lutego 2003 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1361) poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, w efekcie czego organ administracyjny wydał decyzję administracyjną w stosunku do upadłego, który nie był stroną w sprawie; art. 146 ust. 4 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze w zw. z art. 343 ust. 1 ww. ustawy, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i wydanie decyzji, która jest natychmiast wykonalna; art. 10 K.p. a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, w efekcie czego strona skarżąca nie miała możliwości wykazania, iż przedmiotowe postępowanie było prowadzone w stosunku do podmiotu, który nie był stroną w sprawie oraz że należności objęte decyzją (w przypadku ich uwzględnienia) są zaspokajalne zgodnie z dyspozycją art. 343 ust. 1 ww. ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Okręgowy Inspektor Pracy w G. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności nakazu z dnia [...] stycznia 2012 r. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o. w upadłości, w imieniu której występuje syndyk masy upadłościowej M. S., powtarzając argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Główny Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że przy ponownym załatwianiu sprawy należy zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 K.p.a., oraz zgromadzić odpowiednie dokumenty pozwalające ustalić sytuację prawną [...] Sp. z o.o. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Okręgowy Inspektor Pracy w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności nakazu z dnia [...] stycznia 2012 r. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o. w upadłości, w imieniu której występuje syndyk masy upadłościowej M. S., powtarzając argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2012 r. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania oraz po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w sprawie Główny Inspektor Pracy wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowania do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ odwoławczy podał, że z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu, oraz racje ekonomiczne i społeczne - skutki, które wywoła decyzja. Oczywistość naruszenia prawa nie ogranicza się do niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, polega ona na rzucającej się w oczy sprzecznością pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono. Główny Inspektor Pracy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze, jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Organ II instancji wskazał, że syndyk jest więc stroną w znaczeniu formalnym (procesowym), tzn. działa w postępowaniu we własnym imieniu, natomiast stroną w znaczeniu materialnym, pomimo ogłoszenia upadłości, pozostaje upadły. Organ odwoławczy podkreślił, że w zakończonym zaskarżoną decyzją postępowaniu kontrolnym brał udział syndyk masy upadłości [...] Sp. z o.o., który podpisał protokół kontroli z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ II instancji uznał, że w postępowaniu zakończonym nakazem inspektora pracy z dnia [...] stycznia 2012 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie Głównego Inspektora Pracy naruszeniem prawa było niedoręczenie syndykowi, jako stronie, nakazu inspektora pracy z dnia [...] stycznia 2012 r., niemniej jednak naruszenie to nie było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Pracy wydanie nakazu wypłacenia pracownikom należnego wynagrodzenia nie oznacza wszczęcia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymusowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Organ odwoławczy zauważył, że art. 146 ust. 4 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze, zabrania wszczęcia egzekucji świadczeń pieniężnych, natomiast decyzje inspektora pracy (również nakazujące wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę) mają charakter niepieniężny. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 342 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze, pierwszą kategorią należności podlegających zaspokojeniu z funduszów masy upadłości są koszty postępowania upadłościowego, przypadające za czas po ogłoszeniu upadłości, należności alimentacyjne oraz renty za wywołane choroby, niezdolności do pracy, kalectwa lub śmierci oraz z tytułu zamiany uprawnień objętych treścią prawa dożywocia na dożywotnią rentę, należności z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia masy upadłości, należności z zawartych przez upadłego przed ogłoszeniem upadłości umów, których wykonania zażądał syndyk, należności pozostające z czynności syndyka albo zarządcy oraz należności, które powstały z czynności upadłego dokonanych po ogłoszeniu upadłości, niewymagających zgody nadzorcy sądowego lub dokonanych za jego zgodą. Natomiast zgodnie z treścią art. 343 ust. 1 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze, syndyk zaspokaja należności pierwszej kategorii w miarę wpływu do masy upadłości stosownych sum; jeżeli należności te nie zostaną zaspokojone w ten sposób, zaspokaja się je w drodze podziału funduszów masy upadłości. Organ II instancji podał, że przepisy te określają zasady postępowania syndyka masy upadłości, nie ma jednak podstaw do stwierdzenia na ich podstawie nieważności nakazu inspektora pracy działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. Pismem z dnia 17 września 2012 r. [...] Sp. z o.o. w upadłości w imieniu której występuje syndyk masy upadłościowej M. S., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Pracy z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji ją poprzedzającej, stwierdzenie nieważności nakazu nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 144 ust. 1 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze z dnia 28 lutego 2003 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1361) poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, w efekcie czego organ administracyjny wydał decyzję administracyjną w stosunku do upadłego, który nie był stroną w sprawie; 2) art. 146 ust. 4 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze w zw. z art. 343 ust. 1 ww. ustawy, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i wydanie decyzji, która jest natychmiast wykonalna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko organu wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy nakaz Inspektora Pracy z [...] stycznia 2012 r. został skierowany do właściwego podmiotu, a w konsekwencji czy nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1112). Zgodnie z treścią wyżej powołanej normy prawnej, jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Przywołany przepis określa więc to, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowym i administracyjnym w sytuacji, gdy spółka prawa handlowego została postawiona w stan upadłości z opcją likwidacji. Regulacja ta jest zaś wiążąca dla wszystkich uczestników obrotu prawnego i jako nosząca znamiona regulacji szczególnej, znajduje pierwszeństwo zastosowania przed innymi przepisami dotyczącymi omawianej materii. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że okolicznością niesporną jest to, iż sporny nakaz z [...] stycznia 2012 r. został skierowany do [...] - Spółki z o.o. w upadłości. Poza sporem pozostaje też to, że w dacie wydania powyższego nakazu, [...] Spółka z o.o. była już postawiona w stan upadłości z opcją likwidacji. W świetle powyższego, Inspektor Pracy, wydając nakaz z [...] stycznia 2012 r., winien skierować go wobec syndyka masy upadłości [...] Spółki z o.o. w upadłości, a nie wobec upadłego. Przepis art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1112 ) w sposób czytelny i jednoznaczny przesądza bowiem o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego – syndyk, czy upadły. W ocenie tutejszego Sądu, nie może też budzić wątpliwości okoliczność, że sporny nakaz Inspektora Pracy dotyczy masy upadłości. Skoro bowiem nakaz ten stanowi zobowiązanie do wypłaty odpraw pieniężnych, to oczywistym jest, że realizacja nakazu może nastąpić tylko z masy upadłości. W świetle powyższego, jako zasadna jawi się konkluzja, iż Inspektor Pracy, wydając nakaz z [...] stycznia 2012 r. wobec upadłego naruszył normę art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1112). Stwierdzone naruszenie ww. przepisu prawa, w ocenie tutejszego Sądu, winno zaś zostać zakwalifikowane, jako noszące znamiona rażącego naruszenia, o jakim mowa w art. 156 K.p.a. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu skarżonej decyzji: " z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu, oraz racje ekonomiczne i społeczne, które wywoła decyzja. Oczywistość naruszenia prawa nie ogranicza się do niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Polega na rzucającej się w oczy sprzecznością pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie." Transponując powyższe wywody, dotyczące rażącego naruszenia prawa, na realia faktyczna niniejszej sprawy wskazać należy, że sporny nakaz został wydany wbrew oczywistej i czytelnej (nie wymagającej wykładni) regulacji art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1112). Treść powołanej normy Prawa upadłościowego i naprawczego nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości. Stąd też, brak zastosowania się przez Inspektora Pracy przy wydawaniu nakazu z [...] stycznia 2012 r. do regulacji art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1112) należy traktować, jako rażące naruszenie tego przepisu. Za pozostające bez wpływu na wynik niniejszej sprawy należy uznać zarzuty skargi, sprowadzające się do twierdzenia, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż syndyk brał udział w czynnościach kontrolnych, zakończonych wydaniem spornego nakazu, oraz że nakaz ten ma charakter deklaratoryjny. Powyższe wywody organu nie zmieniają bowiem tego, że określenie adresata nakazu z [...] stycznia 2012 r. nastąpiło z pogwałceniem normy art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t. j. Dz. U. z 2012 r., 1112). Jako błędne należy też uznać rozumowanie organu, że rażącym naruszeniem prawa miałoby ewentualnie być niedoręczenie spornego nakazu syndykowi. Kwestie doręczenia mają bowiem znaczenie drugorzędne wobec tego, kogo organ uczynił stroną prowadzonego postępowania i do kogo skierował wydany przez siebie akt władczy. W realiach niniejszej sprawy rażące naruszenie prawa polegało więc na tym, że postępowanie kontrolne, zakończone wydaniem nakazu z [...] stycznia 2012 r., było prowadzone przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, tj. upadłemu, zamiast syndykowi. Tutejszy Sąd, analizując przedmiotową sprawę, nie dopatrzył się natomiast rażącego naruszenia art. 146 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1112). Wydanie spornego nakazu nie może być bowiem traktowane jako równoznaczne w skutkach ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, bowiem organ błędnie nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1112), przez Inspektora Pracy przy wydawaniu nakazu z [...] stycznia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.