I SA/Wa 2249/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku R.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2000 r., [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (lokalne miejskie), oznaczonych, jako działki nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], stanowiących własność R.L. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2001 r., [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania R.L., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc, że z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie przedmiotowe nieruchomości zostały zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych i czy nieruchomości te stanowiły drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. Brak tych ustaleń natomiast narusza, zdaniem organu, art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...], orzekł o nabyciu przez Gminę L. opisanych wyżej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia odwołania R.L., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. Na skutek wniesionej skargi wyrokiem z dnia 16 marca 2004r. sygn. akt I SA 2397/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. Na skutek skargi kasacyjnej Gminy L. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 2 marca 2005r. sygn. akt I OSK 1065/04, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 16 marca 2004r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W wykonaniu powyższego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1350/05 oddalił skargę R.L. na decyzję Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002r. wskazując, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca1987r. Nr [...] o zaliczeniu określonych dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych, zaliczyła całą ulicę [...] do dróg lokalnych miejskich, zaś ze znajdujących się w aktach map wynika, że jest to ulica przelotowa, łącząca się z innymi ulicami na całym swoim odcinku. Sąd stwierdził również, że "z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] sierpnia 1996r. zatwierdzającej podział nieruchomości zajętych pod ulicę [...] wynika w sposób jednoznaczny, iż między innymi przedmiotowe działki oznaczone nr [...] i nr [...]- zajęte są pod drogę - ulicę [...]. Tym samym zgromadzony materiał wskazuje, że sporne działki zajęte były pod ulicę [...], która stosownie do ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca1985r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838), stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. drogę publiczną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny okoliczność, że właściciel przedmiotowych nieruchomości uznaje tę drogę za prywatną nie ma znaczenia prawnego dla oceny jej charakteru. Z akt sprawy wynika również, że Gmina włada tą ulicą bowiem to Gmina wydzieliła ulicę i ją utrzymuje, m.in. położono asfalt i ulica jest odśnieżana". Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. R.L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. znak: [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] wskazując, że w sprawie nie zachodzą niezbędne przesłanki uzasadniające nabycie z mocy prawa wskazanych nieruchomości a mianowicie przesłanka faktycznego władztwa Gminy L. w dniu 31 grudnia 1998 r. Wskazał poza tym, że droga została wybudowana przez niego i od zawsze stanowiła dojazd do jego nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. wskazując na wiążącą organ ocenę prawną wyrażoną w wydanych w sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która uniemożliwia stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji nadzorczych. Pismem z dnia 20 maja 2011 r. (data wpływu do organu) R.L. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na rażące naruszenie przez organ nadzoru art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw. Wnioskodawca podniósł poza tym, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające nabycie przedmiotowych działek z mocy prawa przez Gminę L., gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. Gmina nie posiadała faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością która od zawsze pozostawała we władaniu skarżącego. Na potwierdzenie powyższego strona wskazała, iż droga została wybudowana na własny koszt skarżącego i jego poprzedników prawnych oraz że jest ona drogą prywatną stanowiącą dojazd do posesji wnioskodawcy. Skarżący zarzucił również, iż w sprawie nie została dostatecznie zbadana kwestia powszechnej dostępności przedmiotowej drogi, co budzi wątpliwości wobec faktu, iż stanowi ona część jego nieruchomości i znajduje się w bezpośredniej bliskości jego domu. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych ocenianą decyzją. Odnosząc się do zarzutu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego rażącego naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Minister wyjaśnił, że jak słusznie, jego zdaniem, wskazał organ pierwszej instancji ocena zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek przejścia działek nr [...] i nr [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na własność Gminy L. jako zajętej pod drogę publiczną, została dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2005r. sygn. akt I OSK 1065/04 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1350/05, które to Sądy prawomocnie przesądziły, że w stosunku do działek nr [...] i nr [...], w dniu 31 grudnia 1998r., zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną tj. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego, zajęta została pod drogę publiczną i wykorzystywana była zgodnie z jej funkcją oraz pozostawała we władaniu Gminy L. Organ odwoławczy powołał się poza tym na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 270) zgodnie, z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał przy tym, że jak wynika z treści ww. wyroków przedmiotem orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym była ocena zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października1998r., a zatem pod kątem zbadania zaistnienia wszystkich przesłanek warunkujących przejęcie własności nieruchomości pod drogi publiczne. Skoro więc w wyrokach powyższych Sądy w wiążącej organy administracji ocenie prawnej przesądziły, iż w stosunku do przedmiotowych działek zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące jej przejęcie na własność Gminy L. w trybie powołanego art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., to w powyższym zakresie organ nadzoru nie może formułować odrębnych ocen i ustaleń. Tym samym merytoryczne odniesienie się do podniesionych przez skarżącego zarzutów musi zostać ograniczone do powołania się przez organ nadzoru na dokonaną w tym zakresie ocenę prawną wyrażoną ww. wyrokach jako wyczerpującą ocenę prawną przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. W związku z powyższym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że nie można stwierdzić, aby zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]sierpnia 2002r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] jako zawierające ocenę zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października1998r. zgodną z oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dotknięte były wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powołał się w tym miejscu na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie, z którym oddalenie przez sąd skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku tego Sądu. Niezgadzając się z decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, R.L. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M.K., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki zawarte w art. 73 ustawy, tj. fakt, że w dniu 31 grudnia 1998 r. Gmina L. faktycznie wykonywała władztwo nad nabytą z mocy prawa nieruchomością drogową przy ul. [...] albowiem część nieruchomości drogowej jest zajęta oraz że ulica [...] była drogą publiczną na wskazany w ustawie dzień. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł poza tym, że ulica [...] została objęta wykazem zamieszczonym w załączniku nr 1 i 2 do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych. Wskazał przy tym, że w myśl obowiązującego wówczas art. 9 ustawy o drogach publicznych uchwała powyższa podlegała opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 1987 r. nr [...] poz. [...] opublikowano natomiast tylko uchwałę bez załączników tj. bez ww. wykazu. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - powoływana dalej jako "ppsa". Stosownie zaś do przepisu art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], którą stwierdzono nabycie przez Gminę L. własności nieruchomości drogowej położonej w L. oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie było postępowaniem nadzorczym prowadzonym w trybie przepisu art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – powoływany dalej jako "kpa". W tym miejscu wyjaśnić należy, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej, w trybie stwierdzenia nieważności, decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie którejkolwiek przesłanki, które wylicza w sposób enumeratywny przepis art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy w istocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872). Decyzja ta była już przedmiotem badania zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, że badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. stwierdzającej nabycie przez L. własności nieruchomości nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w omówionym powyżej przepisie art. 156 § 1 kpa. Zasadnie, zdaniem Sądu, zarówno Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i wcześniej Minister Infrastruktury podnieśli w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, że orzekając w przedmiotowej sprawie organy związane były oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1350/05 oddalającym skargę R.L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Wyjaśnić tu należy, że oddalenie skargi przez Sąd oznacza, że decyzja ta była prawidłowa, wydana została zgodnie z prawem i nie zawiera cech, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Wskazać trzeba, że gdyby decyzja ta obarczona była wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa - na co wskazuje skarżący - to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując jej kontroli w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1350/05 z całą pewnością orzekłby o jej nieważności. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę Sąd z urzędu bada poza tym, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Podnieść poza tym wypada, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 "fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". Jak wynika natomiast z treści uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymaną nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., organy zasadnie zbadały wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i uznając, że w tym zakresie sąd zbadał już niniejszą sprawę, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Jak słusznie zauważył organ, zarówno NSA jak i WSA w swych wyrokach uznały, że uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zaliczała całą ulicę [...] do dróg lokalnych miejskich. Sąd nie miał przy tym żadnych wątpliwości co do prawidłowości wspomnianej powyżej uchwały. W tym miejscu wyjaśnić należy, że jeżeli w opinii skarżącego uchwała ta nie została w ogóle opublikowana bądź została opublikowana w sposób nieprawidłowy może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności ww decyzji jak wnioskował skarżący. Tym samym (w tym kontekście) podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uznać należy za nietrafny. Mając powyższe na względzie Sąd na postawie przepisu art. 151 w zw. z art. 119 ppsa orzekła jak w sentencji.