II SA/Rz 1153/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. S. i S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1153/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w całości, nakazując jednocześnie A. S. i S. S. wykonanie uszczelnienia użytkowanych przez nich przewodów dymowych i wentylacyjnych w trzonie kominowym obsługującym lokale nr 1 i nr 3 w budynku nr [...] w miejscowości K. W dniu 3.02.2012 r. PINB przeprowadził kontrolę wykonania nałożonego powyższą decyzją obowiązku, w wyniku której ustalono, że obowiązku tego nie wykonano. Następnie pismem z 7.02.2012 r. organ ten wezwał A. i S. S. do wykonania nakazu wynikającego z wymienionej wyżej decyzji WINB z dnia [...] października 2011 r. - w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego pisma, wskazując równocześnie, iż niewykonanie obowiązku we wskazanym terminie spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Wobec niezastosowania się do treści pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] nałożył na A. S. i S. S. w pkt 1 grzywnę w wysokości 10 stawek dziennych równych jednej trzydziestej części minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2012 r., ustalonego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13.09.2011 r. (Dz. U. Nr 192, poz. 1141) w kwocie 500 zł (10 x 1/30 x 1.500 zł) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 20 lipca 2012 r., natomiast w pkt 2 obowiązek uiszczenia opłaty za czynności egzekucyjne polegające na wydaniu niniejszego postanowienie w kwocie 50 zł (10 % od kwoty nałożonej grzywny). W uzasadnieniu organ powołał się na art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.e.a"., zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności. Zwrócił też uwagę na art. 121 § 2 u.p.e.a., według którego grzywna nie może przekroczyć 10.000 zł. A. S. i S. S. nie zgodzili się z powyższym postanowieniem i złożyli na niego zażalenie, w którym stwierdzili, iż nie mają zamiaru uiścić nałożonej na nich grzywny, jako że nie czują się winni zaistniałej sytuacji. Podnieśli, że wszystko było w porządku dopóki sąsiedzi – państwo W. nie podwyższyli komina. Po rozpoznaniu tego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 119 § 1, art. 121 § 1 i § 2 u.p.e.a. W ocenie WINB, kwestionowane postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a., w świetle którego postanowienie, na które służy zażalenie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Postanowienie organu I instancji przedstawia wprawdzie sposób wyliczenia wysokości nałożonej grzywny, jednak nie znajduje on oparcia w przepisach prawa. Organ podniósł, że ustalenie wysokości grzywny w niniejszej sprawie winno nastąpić w oparciu o art. 121 u.p.e.a., który reguluje sposób jej ustalenia i wyliczenia, w tym w sposób szczegółowy, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z ustawy Prawo budowlane. Określa on górną granicę grzywny, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w ustaleniu jej konkretnej wysokości. W takiej zaś sytuacji, rozstrzygnięcie organu winno być poprzedzone wyczerpującym postępowaniem zakończonym postanowieniem uzasadniającym wysokość nałożonej grzywny. Organ powinien więc wskazać przesłanki, jakimi kierował się określając wysokość tej grzywny. WINB podkreślił, że przedmiotowa grzywna nie ma charakteru sankcji karnej, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania określonego nakazu. Dlatego też by była skuteczna musi być odpowiednio dolegliwa, zwłaszcza, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. można ją nałożyć tylko jednorazowo. WINB zwrócił uwagę, iż przy określaniu wysokości grzywny organ winien mieć na względzie postępowanie zobowiązanych po orzeczeniu nakazu wykonania uszczelnienia przewodów dymowych i wentylacyjnych, przyczyny jego niewykonania oraz upływ czasu, w jakim zobowiązani zwlekają z wykonaniem nałożonego na nich obowiązku. A. S. i S. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na to postanowienie, w której, podobnie jak w zażaleniu, podnieśli argumenty odnoszące się do decyzji z dnia [...] października 2011 r. nakładającej obowiązki. Wskazali, że to sąsiedzi – państwo W. przez dokonywane przez nich remonty uszkodzili komin, którego dotyczy niniejsza sprawa, dlatego też to oni powinni ponieść odpowiedzialność z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Postanowienie to zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis nakazuje w zakresie nieuregulowanym do zażaleń odpowiednio stosować przepisy dotyczące odwołań. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego nazywany jest kasacyjnym i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z wprowadzoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie ogranicza się więc do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale ma obowiązek ocenić we własnym zakresie stan faktyczny i rozstrzygnąć sprawę. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że przepis ten obowiązuje w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.). Do czasu nowelizacji decyzję kasacyjną można było wydać jedynie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. była w ten sposób bezpośrednio związana z treścią art. 136 k.p.a., który określa kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Dopiero konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie (w całości lub w znacznej części), wykraczającym poza granice określone w art. 136 k.p.a., była podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Celem wprowadzonych w art. 138 § 2 k.p.a. zmian jest zapobieżenie nadużywaniu uprawnień kasacyjnych przez organy II instancji. Przepis ten wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkować będzie wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to : 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie zachodzą. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia, wydanie postanowienia z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a. Przepis ten nakłada obowiązek sporządzenia uzasadnienia postanowienia, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz wydanego na skutek zażalenia. Zgodnie natomiast z odesłaniem zawartym w art. 126 k.p.a., nakazującym odpowiednie stosowanie do postanowień art. 107 § 2 -5 k.p.a. dotyczącego uzasadniania decyzji, uzasadnienie postanowienia winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom, natomiast uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zarzucając naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. WINB odwołał się do treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który reguluje sposób ustalenia grzywny w celu przymuszenia i jej wyliczenia. W przypadku, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, innego niż rozbiórka budynku lub jego części, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 u.p.e.a.), a jej wysokość nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.( art. 121 § 2 u.p.e.a.). W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skoro ustawodawca pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę w ustaleniu wysokości konkretnej grzywny, to rozstrzygnięcie winno wskazywać przesłanki, jakimi kierował się organ określając wysokość tej grzywny. WINB zwrócił też uwagę, iż przy określaniu wysokości grzywny organ winien mieć na względzie postępowanie zobowiązanych po orzeczeniu nakazu wykonania uszczelnienia przewodów dymowych i wentylacyjnych, przyczyny jego niewykonania oraz upływ czasu, w jakim zobowiązani zwlekają z wykonaniem nałożonego na nich obowiązku. W ocenie Sądu uwagi te są właściwe, niemniej jednak nie powinny skutkować wydaniem postanowienia o charakterze kasacyjnym. Z akt administracyjnych sprawy , w tym pism składanych w toku postępowania przez skarżących, wynikają przyczyny niewykonania przez nich obowiązku podlegającego egzekucji. Skarżący wyraźnie wskazują, że nie czują się winnym zaistniałej sytuacji, uważają , że za stan techniczny przewodów dymowych i wentylacyjnych odpowiadają ich sąsiedzi pp. W. i to na nich powinien zostać nałożony obowiązek uszczelnienia tych przewodów w trzonie kominowym lokali nr 1 i 2 w budynku nr [...] w K. Okoliczności te winny być zatem wzięte pod uwagę przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpatrującego zażalenie skarżących. Reasumując, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a w tej sytuacji wydanie postanowienia o charakterze kasacyjnym nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. Naruszenie to Sąd ocenił jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. . W postępowaniu ponownym organ odwoławczy, kierując się obowiązkiem kompleksowego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, oceni zgromadzony materiał dowodowy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym wyroku, a także zasady wynikające z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wyda postanowienie odpowiadające prawu. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach postępowania w związku z brakiem stosownego wniosku skarżących, na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a.