II SA/Wr 766/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi L. K. i C. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na czynność w postaci wydanego zaświadczenia stwierdzającego, że zrealizowana budowa budynku inwentarskiego (części) do chowu trzody chlewnej oraz zrealizowana budowa dwóch kolejnych budynków inwentarskich (części) do chowu trzody chlewnej jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - stwierdził niedopuszczalność zażalenia C. K. i L. K. na czynność Wójta Gminy P. w postaci wydanego zaświadczenia nr [...] z dnia [...] r. stwierdzającego, iż zrealizowana budowa budynku inwentarskiego (części) do chowu trzody chlewnej, zlokalizowana na działce [...] obrębu P. oraz zrealizowana budowa dwóch kolejnych budynków inwentarskich (części) do chowu trzody chlewnej na działkach [...] i [...] obrębu P. - jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w uchwale nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w Gminie P.. Na Uzasadnienie organ wskazał, że w wyniku załatwienia wniosku C. K. i L. K., zamieszkałych w miejscowości P. [...], gmina P. o wydanie zaświadczenia - Wójt Gminy P. wydał zaświadczenie nr [...] z dnia [...] r., w którym stwierdził, iż zrealizowana budowa budynku inwentarskiego (części) do chowu trzody chlewnej, zlokalizowana na działce [...] obrębu P. oraz zrealizowana budowa dwóch kolejnych budynków inwentarskich (części) do chowu trzody chlewnej na działkach [...] i [...] obrębu P. - jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w uchwale nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w Gminie P.. Z zażaleniem na wydane zaświadczenie - w dniu 15 czerwca 2012 r. - do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wystąpili C. K. i L. K., reprezentowani przez radcę prawnego M. L.. W ocenie pełnomocnika żalących opisane zaświadczenie zostało wydane sprzecznie ze złożonym wnioskiem oraz niezgodnie z stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w tej sprawie. Cześć budynków leży bowiem na obszarze, na którym w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano zabudowę na cele hodowli zwierząt. Okoliczności tej organ administracji w ogóle nie dostrzegł, pomimo toczącego się od wielu lat postępowania w tym zakresie. Ponadto zaświadczenie zostało wydane pomimo złożenia przez stronę zażalenia z dnia 13 marca 2012 r. na ostatnio wydane przez Wójt Gminy P. postanowienie z dnia [...] r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem stron postępowania. Postępowanie to jest w toku, stąd też w przedmiocie wniosku stron nastąpiła tzw. zawisłość sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego bezpodstawne jest wydanie kolejnego postanowienia w sprawie tego samego wniosku stron (wadliwie określonego zaświadczenie o niezgodności z prawem inwestycji), skoro nie nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania co do wcześniej wydanego postanowienia. Jak dalej wyjaśnia pełnomocnik żalących, pośpiech organu administracji zapewne związany jest tym, iż wobec T. S. toczy się postępowanie karne w sprawie bezzasadnej odmowy wydania warunków zabudowy, w którym poruszany jest na rozprawach w Sądzie Rejonowym w Z. sposób prowadzenia postępowania w sprawie wniosku L. K. i C. K. o wydanie zaświadczenia dotyczącego zgodności budowy budynków inwentarskich do chowu trzody chlewnej zrealizowanej na działce nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 219 k.p.a. - odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., wskazało, że w myśl przepisu art. 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1 urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2 osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane. Istotnym jest, że po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt. IISAB/Bk 19/10). Jak już podniesiono, treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego; w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt. IISA/Gd 971/10). Tymczasem, jak wynika z treści kwestionowanego przez strony zaświadczenia z dnia [...] r., wydanego przez Wójta Gminy P. - organ ten stwierdził, iż zrealizowana już budowa obiektów chlewni, jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć w świetle istniejącego - w ocenie organu - stanu faktycznego i prawnego (niezgodności z planem) winien był wydać orzeczenie (postanowienie) odmawiające wydania zaświadczenia. organ drugiej instancji podkreśla, że osoba, która uzyskała zaświadczenie, nie może korzystać ze środków zaskarżania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym wniesienie przez strony zażalenia na wydane przez organ zaświadczenie, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawnych i należy je uznać za bezskuteczne. Kolegium wskazuje, że postępowanie zakończone wydaniem omawianego zaświadczenia, dopuszcza prawną możliwość do wystąpienia przez C. K. i L. K., z kolejnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem zrealizowanej budowy obiektów chlewni. Na ostateczne postanowienie w sprawie skargę złożyli, działając przez pełnomocnika C. i L. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 134 kpa poprzez uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia, art. 217 § 1 kpa poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżone zaświadczenie zostało wydane zgodnie ze złożonym wnioskiem, art. 219 kpa poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. Mając na uwadze podniesione zarzuty pełnomocnik skarżących wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia całości i poprzedzającego go zaświadczenia oraz o zasądzenie od SKO w L. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 19 lutego 2010 r. wystąpiła do Wójta Gminy P. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynków inwentarskich do chowu trzody chlewnej, zrealizowanej w P. na działce [...] i [...] z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w uchwale Nr [...] Rady Gminy P. z dnia[...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obi P. w Gminie P.. W dniu [...] r. Wójt Gminy P. wydał zaświadczenie o niezgodności z uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości P. inwestycji strony skarżącej polegającej na budowie budynków inwentarskich chowu trzody chlewnej, zrealizowanej w P. na działce nr [...] i [...]. Zaświadczenie to zostało więc wydane sprzecznie ze złożonym przez stronę skarżącą wnioskiem oraz niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Na powyższe zaświadczenie, będące de facto postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem, strona skarżąca wniosła zażalenie w dniu 15 czerwca 2012r. Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt: [...], SKO w L. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na czynność Wójta Gminy P. w postaci wydanego zaświadczenia nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia SKO w L. dokonując wykładni przepisów art. 217 § 1 i 2 kpa stwierdziło, iż zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a po złożeniu wniosku o wydanie świadczenia strona powinna uzyskać zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Następnie SKO dodało, iż treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego, a w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia. Strona skarżąca w pełni się zgadza z tym wywodem, z którego bezspornie wynika, iż organ wydający zaświadczenie jest związany treścią wniosku o wydanie zaświadczenia. Oznacza to zatem, iż organ jest zobowiązany wydać zaświadczenie o żądanej przez podmiot składający wniosek treści, lub, w przypadku nieuwzględnienia wniosku, postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W świetle powyższego, zupełnie niezrozumiała, pozbawiona logiki i racjonalności jest konstatacja organu odwoławczego: ,jak wynika z treści kwestionowanego przez strony zaświadczenia z dnia [...] r., wydanego przez Wójta Gminy P. - organ ten stwierdził, iż zrealizowana już budowa obiektów chlewni, jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć w świetle istniejącego - w ocenie organu - stanu faktycznego i prawnego (niezgodności z planem) winien był wydać orzeczenie (postanowienie) odmawiające wydania zaświadczenia. Podkreślenia wymaga, że osoba która uzyskała zaświadczenie, nie może korzystać ze środków zaskarżania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym wniesienie przez strony zażalenia na wydane przez organ zaświadczenie nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawnych i należy je uznać za bezskuteczne". W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy dokonał błędnej subsumpcji przepisu art. 217 kpa do stanu faktycznego sprawy, albowiem z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynków inwentarskich do chowu trzody chlewnej, zrealizowanej w P. działce nr [...] i [...] z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w uchwale Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w Gminie P.. Skoro zatem strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego zgodność budowy w/w budynków z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to Burmistrz Gminy P. miał wyłącznie prawo wydać zaświadczenie żądanej przez stronę treści lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Jak już wyżej wskazano, ze względu na tryb wnioskowy postępowania o wydanie zaświadczenia organ administracji jest związany treścią wniosku o wydanie zaświadczenia. Nie ulega wątpliwości, że istota tego postępowania sprowadza się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych pod kątem możliwości urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia o innej niż żądana treści. Zatem, obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący postępowanie o wydanie zaświadczenia jest porównanie treści żądania strony ze stanem rzeczy, wynikającym z wszelkich, prowadzonych przez niego danych i znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji gdy organ uzna, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, powinien zgodnie z art. 219 kpa wydać postanowienie, na które służy zażalenie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie SKO wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 oraz 141 § 1 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na zaświadczenie wydane skarżącym. Wydawanie zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII k.p.a. w art. 217 – 220 k.p.a. Postępowanie w sprawach zaświadczeń, nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. Ma ono charakter uproszczony i odformalizowany. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia ( art. 217 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak trafnie pisze w uzasadnieniu samorządowe kolegium odwoławcze, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, które potwierdza określone fakty lub stan prawny, postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia iż zrealizowana budowa budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej, zlokalizowana na działkach [...] i [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w uchwale nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w Gminie P.. Jak stanowi art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej osobę ubiegającą się o to zaświadczenie. Nie przysługuje ono zatem na wydane przez organ zaświadczenie. Jeżeli strona nie zgadza się z treścią wydanego przez organ zaświadczenia powinna złożyć wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści, i dopiero w przypadku wydania przez organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia takiej treści, będzie jej przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia z uwagi na uproszczony charakter tego postępowania ustawodawca nie przewidział wydawania decyzji administracyjnych i środków zaskarżenia w postaci odwołania. Reasumując, zdaniem sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał niedopuszczalność zażalenia. Skoro bowiem w postępowaniu o wydanie zaświadczenia przepisy nie przewidują możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia należało uznać wniesiony środek zaskarżenia jako niedopuszczalny. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej. W myśl zaś art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 (Zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ odwoławczy, do którego wpłynęło zażalenie miał w pierwszym rzędzie obowiązek podjąć czynności w celu ustalenia, czy jest ono dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia (podobnie jak odwołania) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje sytuacje braku przedmiotu zaskarżenia i wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia czynności administracji publicznej w toku instancji. Taka sytuacja zaistniała niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie, gdyż zażalenie na wydane stronie skarżącej zaświadczenie nie przysługiwało. Jak stanowi bowiem art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ponieważ kodeks postępowania administracyjnego, w art. 219 k.p.a., nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na wydane zaświadczenie, dopuszczając możliwość zaskarżenia zażaleniem jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, zażalenie wniesione przez skarżących na zaświadczenie, organ odwoławczy prawidłowo ocenił jako niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów i rozważań podniesionych w skardze stwierdzić należy, że pozostały one poza zakresem orzekania, gdyż sąd administracyjny rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy ( art.134 § 1 p.p.s.a.), a przedmiotem skargi skierowanej do sądu w tym wypadku było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, a nie zaświadczenie wydane przez organ pierwszej instancji. marginalnie tylko można dodać, że organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, że wydanie przez Wójta Gminy P. zaświadczenia o treści oczysiście odmiennej od tej, jaką obejmowała wniosek nie stoi na przeszkodzie do złożenia przez wnioskodawców kolejnego wniosku z podobnym żądaniem. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.