I OSK 1463/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1985/12 w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta G., A.R. i T.R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1985/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Prezydenta Miasta G., A.R. i T.R. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]oraz decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] marca 1971 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. pow. K., oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 5,03 ha z całości o pow. 14,19 ha, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w K. KW nr [...], stanowiącej własność L.H. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] czerwca 1971 r. nr [...] utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z tą zmianą, że zobowiązano wnioskodawcę wywłaszczenia do zabezpieczenia dojścia i dojazdu do części nieruchomości położonej poza wywłaszczeniem. H.H. (spadkobierca po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości), wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1971 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1971 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. pow. K., oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 5,03 ha z całości o pow. 14,19 ha, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w K. KW nr [...], stanowiącej własność L.H. w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr. nr. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz stwierdził wydanie powyższych orzeczeń z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr. nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a także stwierdził nieważność ww. orzeczeń w części dotyczącej odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że podstawą dla wywłaszczenia nieruchomości były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Dokonując zatem oceny decyzji wywłaszczeniowych w kontekście powyższych przepisów Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalił, że wywłaszczenia dokonano z naruszeniem przepisów art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Organ podkreślił, że choć decyzja wywłaszczeniowa została wydana dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (urządzenie kopcowiska warzyw zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1970 r. znak [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K.), jednakże organ dokonujący wywłaszczenia nie wykazał niezbędności wywłaszczenia na cel wskazany w ustawie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważył, że w aktach archiwalnych znajduje się odpis umowy dzierżawy Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z wykorzystaniem pod kopcowanie ziemiopłodów. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że fakt dysponowania nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] maja 1969 r. i prowadzenie na terenie przedmiotowej nieruchomości działalności związanej z kopcowaniem ziemiopłodów oznacza, że nie było żadnej konieczności uzyskania w 1971 r. tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości dla realizacji określonego celu. W jego ocenie taka sytuacja nie mogła uzasadniać wywłaszczenia. Ponadto organ podkreślił, że cel wywłaszczenia został osiągnięty przed jego dokonaniem, co również stanowi o rażącym naruszeniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy. Organ pierwszej instancji uznał również, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wymóg przeprowadzenia rokowań został spełniony, gdyż oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości została skierowana do L.H. w piśmie z dnia [...] lipca 1970 r. Były właściciel w piśmie z dnia [...] sierpnia 1970 r. wyraził zgodę na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 1970 r. "[...]" Przedsiębiorstwo Państwowe w G. poinformowało L.H. o konieczności potrącenia z ceny sprzedaży istniejącej wierzytelności na rzecz Skarbu Państwa. Na powyższe pismo strona nie udzieliła odpowiedzi. W ocenie organu wniosek o wywłaszczenie nieruchomości złożony przez "[...]" Przedsiębiorstwo Państwowe w G. spełniał wymogi ustawowe, o których mowa w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto zostały zachowane wymogi z przepisu art. 16 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania organ wyjaśnił, że skoro w sprawie brak było podstaw do wywłaszczenia, to nie było również podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W kontekście zatem oceny decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] czerwca 1971 r. i z dnia [...] marca 1971 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem przepisów ówcześnie obowiązującego prawa, tj. art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Jednocześnie organ pierwszej instancji uznał, że nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonych decyzji, bowiem w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. Organ wskazał, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne o nr. nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki o nr [...], [...], [...], [...], [..., [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są w użytkowaniu wieczystym A.R. i T.R., działki o nr. nr. [...], [...] są w użytkowaniu wieczystym H.D., działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym M.W. i W.W., a działki o nr. nr. [...] i [...] stanowią własność M.W. i W.W. We wszystkich tych przypadkach prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych – w części dotyczącej wywłaszczenia tych działek zaszły zatem nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracji publicznej nie jest władny do podważenia skutków prawnych wynikających z zawarcia umowy cywilnoprawnej. Wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności w tym zakresie decyzji wywłaszczeniowych. Działka nr [...] stanowi drogę publiczną – ul. K., co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jest również równoznaczne z wystąpieniem nieodwracalnych skutków prawnych. Reasumując organ pierwszej instancji uznał, że w stosunku do działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności w tym zakresie decyzji wywłaszczeniowych. Jednocześnie stwierdził, że co do działek o nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...] nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły, bo właścicielem tych działek jest Gmina Miasta G. Od powyższej decyzji A.R. i T.R. użytkownicy wieczyści działek o nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nieodwracalne skutki prawne nastąpiły również w stosunku do działek oznaczonych nr [...] i [...], które stanowią drogi dojazdowe do działek będących w ich użytkowaniu wieczystym. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz: ‒ stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1971 r. nr [...]oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1971 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr. nr. [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; ‒ stwierdził, że powyższe orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; ‒ stwierdził nieważność ww. orzeczeń w części dotyczącej odszkodowania. W uzasadnieniu organ powtórzył wcześniejsze ustalenia, co do zgodności z prawem kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowych. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że naruszają one w sposób rażący przepisy ustawy wywłaszczeniowej, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 2 k.p.a. Jednak z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych możliwe jest jedynie stwierdzenie, iż decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów stron sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania dwukrotnie zwracał się do Urzędu Miasta G. z prośbą o udzielenie informacji na temat statusu działek stanowiących drogi wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115). W odpowiedzi z dnia [...] marca 2012 r. wyjaśniono, że działka nr [...] i część działki nr [...] stanowią zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren ulicy lokalnej – projektowanej. Minister uznał więc, że skoro działki nr [...] i nr [...] nie mają statusu dróg publicznych to nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne i brak jest podstaw do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji w części odpowiadającej działkom nr [...] i nr [...] z naruszeniem prawa. Organ ustalił również, że działka oznaczona [...] nie stanowi drogi publicznej ul. K., a jedynie jest przeznaczona na poszerzenie ulicy K., dlatego w części odpowiadającej działce nr [...] również nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W związku z powyższymi ustaleniami organ uznał, że wobec części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta G. nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ponadto organ drugiej instancji zauważył, że decyzja wydana przez niego w dniu [...] lutego 2012 r. nr [...] została skierowana m.in. do radcy prawnego R. S. występującego jako pełnomocnik H.H., który w dacie jej wydania nie żył. Z nadesłanego postanowienia Sądu Rejonowego G. – Południe XII Wydział Cywilny z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt XII Ns 2493/11, wynika, że H.H. zmarł w dniu 12 października 2011 r. Zatem radca prawny R. S. nie był już pełnomocnikiem H.H., gdyż z chwilą śmierci pełnomocnictwo wygasło (przepis art. 101 § 2 k.c.). Organ drugiej instancji uznał więc, że decyzja wydana przez niego [...] lutego 2012 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i należało ją uchylić. Wskazana wyżej decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. stała się przedmiotem skarg A.R. i T.R. oraz Prezydenta Miasta G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. A.R. i T.R. zarzucili wydanemu rozstrzygnięciu, naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnej wykładni pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w zakresie działek objętych stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowych oraz to, że cel wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany bez potrzeby dokonania wywłaszczenia oraz naruszenie przepisu art. 61a k.p.a. Uzasadniając skargę skarżący wskazali, że nieodwracalne skutki prawne nastąpiły także odnośnie działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...]. Działki nr [...], [...], [...] i [...] zostały wydzielone w związku z realizacją celu publicznego na cele inwestycyjne jako poszerzenie ulicy K. – drogi krajowej (np. decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...]-10-2007 nr [...]). Działki nr [...] i [...] stanowią natomiast drogę dojazdową do działek, które w oparciu o prawomocne decyzje o podziale nieruchomości zostały wydzielone w nieruchomości należących m.in. do skarżących. Zdaniem skarżących nieodwracalnym skutkiem jest zatem przysługujące im prawo użytkowania wieczystego do działek nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jest ono jednak nierozerwalnie związane z istnieniem drogi stanowiącej działkę nr [...], bez której nie byłoby możliwe wydzielenie działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz rozpoczęcie na nich budowy domów mieszkalnych. W ocenie skarżących fakt wydania pozwoleń na budowę dla poszczególnych działek, będących w przysługującym im użytkowaniu wieczystym wskazuje na to, że doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, tj. podziału nieruchomości, wydania pozwoleń na budowę, rozpoczęcia inwestycji na działkach. Wskazali również, że na działkach nr [...], [...], [...], [...] wzniesione zostały już budynki mieszkalne, a warunkiem udzielenia pozwolenia na ich wybudowanie było m.in. zagwarantowanie dojazdu do budynków, którą to funkcję spełnia obecnie działka nr [...] a po realizacji, zapisanej w miejscowym planie zagospodarowania, zmiany układu drogowego spełniać ją będzie również działka nr [...]. Ponadto działki o numerach [...] i [...] również przewidziane są w miejscowym obowiązującym planie zagospodarowanie jako działki stanowiące drogi dojazdowe do innych nieruchomości m.in. nr [...], bez których nieruchomości te tracą możliwość ich swobodnego zagospodarowania – na działce nr ....] powstaje już budynek mieszkalny. Prezydent Miasta G. zarzucił natomiast wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: ‒ art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania całości materiału dowodowego i dokonania jego wszechstronnej i rzetelnej oceny oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny tego materiału, co skutkowało pominięciem okoliczności świadczących o tym, iż wywłaszczenie było niezbędne dla realizacji celu wywłaszczenia w postaci urządzenia "kopcowisk warzyw", ‒ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku wadliwego uznania organu, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr. nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] podczas gdy w rzeczywistości przesłanki powyższe nie zachodziły, ponieważ wywłaszczenie było niezbędne do realizacji celów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ‒ art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w wyniku wadliwego uznania organu, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia, że decyzje wywłaszczeniowe w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodziły przesłanki stwierdzenia, że ww. decyzje w oznaczonej części wydane zostały z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżącego zarzut naruszenia przez organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej jest błędny. Skarżący zakwestionował ustalenia organu, że zrealizowanie celu wywłaszczenia było możliwe bez uzyskania tytułu prawnego do gruntu w postaci prawa własności. W jego ocenie realizacja głównego celu wywłaszczenia nie była możliwa bez realizacji niezbędnej struktury towarzyszącej w postaci ogrodzenia, oświetlenia terenu, budowy studni oraz niezbędnych budynków gospodarczych i socjalnych. Zdaniem skarżącego organ całkowicie pominął fakt, iż pomimo tego, że Przedsiębiorstwo Państwowe posiadało tymczasowy tytuł prawny do gruntu w postaci umowy dzierżawy, to z akt sprawy wywłaszczeniowej wynikało, że dla uruchomienia środków finansowych koniecznych dla realizacji inwestycji konieczne było uzyskanie prawa własności do gruntu. Skarżący załączył do skargi kopię pisma z dnia [...] maja 1971 r. kierowanego do Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie, w którym Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" z siedzibą w G., wyjaśniało, że zawarcie umowy dzierżawy z dnia [...] maja 1969 r., wynikało z faktu, że "W.O.P.P. zmuszone było opuścić teren przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe na "[...]". Nie otrzymawszy odpowiedniego terenu wydzierżawiło 5 ha roli od L.H. w K. na cele "kopcowania ziemniaków i warzyw na zimę. Wykonanie tych przedsięwzięć uzależnione było od zatwierdzenia decyzji wywłaszczeniowej przez Komisję Odwoławczą przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Prezydent Miasta G. wskazał również, że oceniając konieczność spełnienia przesłanki niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w okolicznościach zawarcia umowy dzierżawy, trzeba mieć na uwadze, iż ustawa wywłaszczeniowa dopuszczała też zajęcie nieruchomości (na cele uzasadniające wywłaszczenie) jeszcze przed wydaniem orzeczenia w sprawie wywłaszczenia. Przesłanką wcześniejszego zajęcia nieruchomości były szczególne okoliczności oraz zagrożenie interesu społecznego. Skarżący uważa, że nie może budzić wątpliwości to, że zważywszy na istniejące w roku 1971 okoliczności rozpatrywanej sprawy, zwłoka w urządzeniu kopcowisk warzyw przez państwowe przedsiębiorstwo rolne mogła skutkować poważnymi stratami dla gospodarki żywnościowej, a więc w ówczesnych realiach poważnie zagrażała interesowi społecznemu. Skarżący nie zgodził się również z poglądem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było konieczności wywłaszczenia nieruchomości i chodziło jedynie o polepszenie sytuacji podmiotu będącego posiadaczem nieruchomości. Skarżący dokonał następnie szczegółowej analizy okoliczności faktycznych w sprawie i stwierdził, że błędnym jest uznanie przez organ, że cel wywłaszczenia został osiągnięty przed jego dokonaniem, gdyż faktyczne i właściwe przygotowanie terenu dla kopcowania warzyw wymagało poniesienia dodatkowych nakładów, które w przeważającej części zostały poczynione po wydaniu decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1971 r. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że o braku przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości można mówić jedynie wtedy, gdy określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości. A skoro tak, to a contrario można przyjąć, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko, gdy jego cel został zrealizowany jedynie częściowo. Zdaniem skarżącego taka sytuacja miała miejsce w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, gdyż większa część nakładów poniesionych na realizację celu wywłaszczenia została poniesiona po wydaniu decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1971 r. Prezydent Miasta G. wskazał również, że Minister błędnie uznał, że wydane w 1972 r. przez obie instancje decyzje w sprawie wywłaszczenia rażąco naruszały prawo. W jego ocenie odjęcie prawa własności w drodze decyzji administracyjnej było w ówczesnym czasie niezbędne dla realizacji celu wywłaszczenia w oparciu o trwały tytuł prawny do gruntu, jakim było prawo własności i jednocześnie konieczne do pozyskania środków na sfinansowanie realizacji inwestycji związanych z tym celem. Ponadto, jego zdaniem, realizacja celu wywłaszczenia w realiach ówczesnego ustroju państwa polskiego, gdy administracyjne formy ingerencji w prawo własności były o wiele bardziej dostępne i częściej stosowane niż obecnie, nie mogła następować w oparciu o tytuł prawny w postaci umowy dzierżawy, gdyż był to tytuł nietrwały i niewystarczający do pełnej realizacji inwestycji zgodnej z celem uzasadniającym wywłaszczenie, wskazanym w decyzji z [...] marca 1971 r. Skarżący zauważył, że umowa dzierżawy z [...] maja 1969 r. była tak skonstruowana, że wydzierżawiający L.H. mógł ją swobodnie wypowiedzieć bez żadnych ograniczeń. Umowa ta nie mogła zatem zostać uznana za trwały tytuł prawny do gruntu wykorzystywanego na realizację ówczesnych celów związanych z gospodarka rolną, uzasadniających wywłaszczenie. Prezydent Miasta G. podniósł również, że okoliczność, iż doszło do wywłaszczenia znacznie większego terenu (5,05 ha), niż był potrzebny na realizację kopcowisk warzyw wraz z towarzyszącą zabudową, nie mogła mieć wpływu na uznanie, iż w sprawie rażąco został naruszony przepis art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Reasumując, skarżący podniósł, że wskazane wyżej kwestie, stanowiły wystarczającą podstawę uznania, że zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w postaci rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1985/12, uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. Sąd doszedł do przekonania, że skargi należało uwzględnić jednakże z innych przyczyn niż w nich wskazane. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylająca decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. i rozstrzygająca co do istoty sprawy, narusza przepisy postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez organ rozstrzygający przedmiotową sprawę w I instancji, decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. wydana na skutek rozpatrzenia wniosku H.H. skierowana została do niego, pomimo że zmarł on w dniu 12 października 2011 r. Decyzję otrzymał jego pełnomocnik radca prawny R. S., którego pełnomocnictwo na skutek śmierci H.H. wygasło. Wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w procesie cywilnym, prawne skutki są związane z doręczeniem pisma (tu decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.). Nie sposób bowiem stwierdzić, że decyzja została skierowana i doręczona w sposób prawidłowy, gdyż H.H. zmarł w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, które winno ulec zawieszeniu (art. 97 § 1 ust.1 k.p.a.) i następnie podjęciu z udziałem jego następców prawnych (art. 97 § 2 k.p.a.), czego organ nie dopełnił. Podniósł, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako naruszenie prawa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą i powinna zostać wyeliminowana z obrotu (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33). Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że H.H. zmarły w dniu 12 października 2011 r., nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jego prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej posiadał informację w tym zakresie. Do wskazania następców prawnych H.H. doszło dopiero w trakcie postępowania międzyinstancyjnego, wywołanego z kolei wnioskiem A.R. i T.R. o ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu, umknęło uwadze organu przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, że odwołanie, podobnie jak wniesiona do Sądu skarga dotyczy rozstrzygnięcia w zakresie działek, w stosunku do których nie przysługuje skarżącym żaden tytuł prawny. Fakt, że na działkach oznaczonych numerami [...], [...] i [...] realizowany jest czy będzie, układ drogowy, stanowić może jedynie o interesie faktycznym, nie zaś prawnym, skarżących. Stąd też Sąd badając w toku niniejszego postępowania legalność wydanych decyzji przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uznał brak po stronie skarżących interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotową skargą do Sądu. Do podobnego wniosku winien dojść Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po zapoznaniu się wnioskiem skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy. Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany przepis wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem, od którego należy odróżnić interes faktyczny. Interes faktyczny ma miejsce wówczas, gdy jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny". Jeżeli w chwili złożenia wniosku nie można precyzyjnie ustalić, czy podmiot występujący z żądaniem posiada, czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., można przyjąć, że należy wszcząć postępowanie administracyjne i w jego toku wyjaśnić wątpliwości dotyczące istnienia interesu prawnego wnoszącego podanie. W przypadku jego braku wszczęte postępowanie powinno być umorzone. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd podał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w związku z tym, iż zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanych wyżej przyczyn, nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i 3, art. 128 i art. 138 § 1 oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy (rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest związany zakresem zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, a przymiot strony jest zależny od zakresu zaskarżenia, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy organ II instancji w razie skierowania decyzji organu I instancji do osoby zmarłej, powinien uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również nieuzasadnionych, a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydal wyrok, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniósł, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są osoby, które uczestniczyły w postępowaniu wywłaszczeniowym lub ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Skarżący kasacyjnie na poparcie powyższej tezy powołał wyrok NSA w Warszawie z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01. Podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działki nr 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 25 i 26, są w użytkowaniu wieczystym A.R. i T.R. Skoro osobom tym przysługują prawa rzeczowe do części przedmiotowej nieruchomości, to mają oni status strony postępowania zarówno pierwszo, jak i drugoinstancyjnego. Przymiot ten nie jest zależny od zakresu zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, ani od zakresu posiadanych praw rzeczowych do nieruchomości. W tej sytuacji Sąd I instancji błędnie założył, że organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest związany zakresem zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, a konsekwencją tego było nieuznanie za strony postępowania drugoinstancyjnego A.R. i T.R. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego (o ponowne rozpatrzenie sprawy). Brak było też podstaw do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., jako skierowanej do osoby zmarłej i tym samym obarczonej wadą nieważności. Wskazał, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów regulujących postępowanie organu II instancji w sytuacji skierowania decyzji organu I instancji do osoby zmarłej, jednakże wyłącza zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł również, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stwierdzić nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji. W sytuacji, gdy organ II instancji w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić decyzję i rozstrzygnąć ponownie co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie w pierwszej instancji. Decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylająca skierowaną do osoby zmarłej decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., i orzekające co do istoty sprawy, została więc wydana zgodnie z przepisami prawa, a art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. został prawidłowo zastosowany. Odnośnie do trzeciego z postawionych zarzutów, skarżący kasacyjnie wskazał, że uzasadnienie wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska dotyczącego naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzestając jedynie na ogólnikowym uznaniu, że w sytuacji, gdy doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą i powinna zostać wyeliminowana z obrotu. Sąd nie wyjaśnił jednakże, jakie rozstrzygnięcie w takiej sytuacji winien wydać organ II instancji. Przywołanie kilku orzeczeń w uzasadnieniu wyroku, bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji. Motywy wyroku muszą odnosić się do całej jego osnowy, a pomiędzy sentencją i uzasadnieniem powinna zachodzić spójność. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Prezydent Miasta G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wskazując, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Uzasadniając swoje stanowisko uczestnik postępowania podniósł, że uszło uwadze skarżącego, że H.H. zmarł w dniu 12 października 2011 r., a więc blisko trzy i pół miesiąca przed wydaniem przez organ II instancji decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. W tym stanie rzeczy nie tylko decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. skierowana została do osoby zmarłej, ale też znaczna cześć postępowania prowadzonego przez ten organ toczyła się bez udziału strony. W tej sytuacji organ II instancji nie mógł rozpatrzyć istoty sprawy przede wszystkim dlatego, że naruszyłby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w myśl której stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Zatem w sytuacji, gdy spadkobiercy zmarłego H.H. reprezentowani poprzez profesjonalnego pełnomocnika brali udział w sprawie dopiero przed organem działającym jako organ II instancji, wszczętym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to tym samym byli pozbawieni prawa do wniesienia środka odwoławczego od decyzji tego organu w administracyjnym toku instancji. Jednocześnie brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. W świetle powyższego w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy organ nie mógł rozpatrywać sprawy merytorycznie, ale powinien uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem organu powinno być uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak też weryfikacja decyzji organu I instancji. Dopóki odwołanie nie zostanie złożone, organ odwoławczy nie posiada żadnej kompetencji do orzekania w sprawie. Złożenie odwołania powoduje, iż uzyskuje on możliwość ponownego rozstrzygania sprawy, w której wcześniej zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy nie jest związany zarzutami podniesionymi w odwołaniu. O takim związaniu można by mówić wyłącznie wtedy, gdyby przyjąć, że istotą postępowania odwoławczego jest kontrola rozstrzygnięcia organu I instancji. W k.p.a. nie ma bowiem przepisu będącego odpowiednikiem art. 134 § 1 P.p.s.a., który wyraźnie stwierdza, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Brak tego przepisu nie jest niedopatrzeniem ustawodawcy, ale stanowi konsekwencję przyjęcia modelu postępowania odwoławczego, jako postępowania polegającego właśnie na powtórnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Model taki przesądza bowiem ze swojej istoty, iż organ rozpatrujący odwołanie nie jest związany granicami odwołania. Jedyne ograniczenie, które wprowadza ustawodawca dla rozstrzygnięcia tego organu zawarte jest w art. 139 k.p.a. określającym zakaz reformationis in peius. Podzielić należy w tym zakresie stanowisko przyjęte w wyroku Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99, OSNAPU 2000, nr 9, poz. 338. Sąd stwierdził w nim: "... z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja staje się ostateczna. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd o nie związaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem. Organ odwoławczy nie jest w szczególności związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia". Tak więc, nawet w sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzi jedno postępowanie administracyjne z udziałem wielu stron postępowania złożenie odwołania tylko przez jedną ze stron powoduje, że zakresem postępowania odwoławczego objęta jest cała sprawa rozpoznawana przez organ I instancji, a stronami postępowania odwoławczego są wszystkie podmioty, które były stronami postępowania przed organem I instancji. Uwagi te będą miały zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a.). W świetle powyższego jako błędny należy ocenić pogląd Sądu I instancji, iż w sytuacji, gdy zarzuty odwołania (powinno być: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) dotyczą rozstrzygnięcia co do działek, w stosunku do których nie przysługuje skarżącym żaden tytuł prawny, to skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym. Istotne jest bowiem to, że skarżący są stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i w związku z tym złożenie przez nich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje, że mają oni przymiot strony w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem. Z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i § 3, art. 128, art. 138 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. należy uznać za zasadny. Niezasadne, a przy tym niekompletne, jest również stanowisko WSA w Warszawie, co do działań, jakie organ powinien podjąć, gdy rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony w trybie art.127 § 3 k.p.a., ujawni, że poprzednia decyzja została skierowana do nieżyjącej osoby. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej rzeczywiście oznacza, że takie rozstrzygnięcie dotknięte jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter działań organu odwoławczego i organu nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA 919/81 ONSA 1982, nr 1, poz. 5, wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/99; wyrok NSA z 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99; glosa J. Borkowskiego do wyroku SA/Wr 795/92, OSP 1995/6/123). Zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., to może ją jedynie uchylić lub zmienić. W postępowaniu odwoławczym wykluczona jest natomiast możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Omówione zasady dotyczą także postępowania uruchomionego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Do wniosku tego odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Powyższe uchybienia Sądu I instancji trafnie wypunktowano w złożonej skardze kasacyjnej. Zatem działanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. i orzekł merytorycznie, stwierdzając w części nieważność badanej w trybie nadzorczym decyzji z dnia [...] czerwca 1971 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji a nadto stwierdzając, że powyższe orzeczenia wydane zostały z naruszeniem prawa w pozostałej części, miało oparcie w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Odnosząc się natomiast do rozważań zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania – Prezydenta Miasta G. stwierdzić należy, iż jak już była o tym mowa powyżej, stosownie do art. 137 § 2 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będzie zatem miał zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem art. 138 § 2 k.p.a. (por. B. Adamiak (w:) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". 6. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 569, teza 4). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zatem zasadny. Braki argumentacji jurydycznej pozwalają na stwierdzenie, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, czym niewątpliwie naruszył dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Sporządzone pisemne motywy uzasadnienia wyroku nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania WSA w Warszawie. Dlatego należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które w niniejszej sprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.