I SA/Wa 2488/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania R.R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie rozłożenia na raty należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej w okresie zasiłkowym 2010/2011 w łącznej wysokości [...] zł. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. R.R. był osobą zobowiązaną do świadczenia na rzecz A.R. w okresie od [...] października 2010 r. do [...] września 2011 r. alimentów w kwotach po [...] złotych miesięcznie. Ponieważ zobowiązany nie realizował ww. obowiązku, na rzecz osoby uprawnionej wypłacane były świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. zobowiązał ww. dłużnika alimentacyjnego do zwrotu wypłaconych wierzycielowi świadczeń alimentacyjnych w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Pismem z [...] maja 2012 r. R.R. wniósł o umorzenie lub rozłożenie na raty powyższej należności, powołując się na zły stan zdrowia, uniemożliwiający mu podjęcie jakiejkolwiek pracy. W uzupełnieniu tego wniosku przedstawił oświadczenie z [...] maja 2012 r. o sytuacji dochodowej i rodzinnej oraz zaświadczenie z [...] maja 2012 r. Powiatowego Urzędu Pracy w S., z których wynika, że prowadzi on dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z synem uczącym się w technikum. Ma [...] lat, posiada wykształcenie podstawowe o zawodzie wyuczonym kierowca. Obecnie zaś zarejestrowany jest (od [...] sierpnia 2009 r.) jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, a jedynym jego źródłem utrzymania są proste prace dorywcze. Choruje na [...] i [...], które to choroby, w ocenie wnioskodawcy, uniemożliwiają podjęcie pracy. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent Miasta Z., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) powoływanej dalej jako: "p.o.u.a.", decyzją z [...] lipca 2012 r., odmówił R.R. rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej w okresie zasiłkowym w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że mimo, iż obecna sytuacja materialna i dochodowa dłużnika nie jest dobra i nie jest on w stanie jednorazowo spłacić należności, to okoliczność ta nie może być wyłączną przesłanką automatycznego umorzenia wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie można bowiem wykluczyć, że jest to sytuacja przejściowa, ponieważ dłużnik mimo, że ma [...] lat i jest osobą chorą, to jednak posiada szansę na znalezienie odpowiedniej pracy, która zmieniałaby sytuację i umożliwiła spłatę owego zadłużenia oraz godnego życia. Organ wskazał przy tym, że zawód wyuczony jaki posiada dłużnik, tj. kierowca, jest obecnie poszukiwany przez pracodawców co daje realną szansę na znalezienie odpowiedniego zatrudnienia. W dalszej kolejności Prezydent Miasta Z. wyjaśnił, że instytucja umorzenia należności jest zasadna, gdy osobista lub rodzinna sytuacja dłużnika uniemożliwia mu zdobycie określonych środków finansowych, a przez to uniemożliwia poprawę jego sytuacji materialnej. Natomiast w rozpoznawanej sprawie poza zaświadczeniem lekarskim z [...] maja 2012 r. potwierdzającym, że R.R. choruje na [...] i [...], dłużnik nie wykazał, że jest niezdolny do pracy. Nie legitymuje się on bowiem orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, czy też orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, z których wynikałoby że jest niezdolny do podjęcia zatrudnienia. Zdaniem organu sam fakt zarejestrowania się jako osoba bezrobotna świadczy wręcz, że jest on zdolny do pracy oraz, że tej pracy poszukuje. Ponadto jako osoba w średnim wieku, również poza Urzędem może podjąć osobiste starania o pracę. Zatem aktualna sytuacja dłużnika ma, w ocenie organu, charakter przejściowy. Prezydent wskazał również, że obowiązek alimentacyjny ciąży na każdym z rodziców, a w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mowa jest o tym, że konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Jednakże sam fakt wypłaty przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej świadczeń alimentacyjnych na rzecz zasądzonych alimentów, nie zwolnił R.R. z obowiązku alimentacyjnego, gdyż dłużnik nie wywiązując się ze swoich zobowiązań powinien liczyć się z koniecznością spłaty tych należności. Powołując się natomiast na brzmienie art. 30 ust. 2 p.o.u.a., organ stwierdził, że umorzenie należności, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest kompetencją o charakterze uznaniowym, a ich zastosowanie zostało przez ustawodawcę uzależnione od pewnych przesłanek. Skoro zaś ustawodawca nie określił wyraźnych zasad i trybu rozpatrzenia tych ogólnych przesłanek, to ewentualne umorzenie należności ma charakter wyjątkowy i zależy od uznania organu. Odnosząc się natomiast do przyczyn odmowy rozłożenia wnioskodawcy długu na raty organ stwierdził, że w sytuacji gdy nie ma on pracy i dochodów brak jest pewności, że będzie w stanie się wywiązać ze spłaty należności w systemie ratalnym. Samo zaś jego oświadczenie o możliwości spłacania zadłużenia w ratach po [...] zł miesięcznie nie daje gwarancji systematycznego spłacania. Wskazał przy tym, że sam dłużnik stwierdził, iż pracuje dorywczo, nie wykazując jednocześnie jakie dochody z tego tytułu osiąga. Konkludując zaś organ ocenił, że przy obecnej sytuacji finansowej dłużnika nie jest on wiarygodny, że poprzez system ratalny spłaci całe ciążące na nim zadłużenie. Natomiast wpłaty po [...] zł miesięcznie przy niestabilnej pracy dorywczej nie dają żadnej gwarancji wykonania planu ratalnego, co czyni z góry decyzję o rozłożeniu na raty niewykonalną. Ponadto spłata po [...] zł miesięcznie w sytuacji gdy kwota główna długu wynosi [...] zł spowodowałaby co najmniej [...] letni okres spłaty, tym bardziej, że dłużnik ma także do spłacenia [...] zł z tytułu wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w innych okresach zasiłkowych – co czyni spłatę długu nierealną do wykonania. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem R.R. wniósł odwołanie, podnosząc w nim, że wbrew temu co twierdzi organ, zawód kierowcy wyuczony miał kilka lat temu, a teraz potrzebne jest świadectwo kwalifikacyjne, którego nie posiada. Tym samym nie może tego zawodu wykonywać. Zwrócił także uwagę, że ze względu na stan zdrowia ciężko jest mu znaleźć pracę, bo nikt nie chce zatrudnić [...] letniego chorego na [...] i [...]. Wprawdzie Urząd Pracy dwukrotnie proponował mu pracę, jednakże go nie zatrudniono. Z pracy dorywczej utrzymuje natomiast syna uczącego się w technikum, wykupuje leki i [...]. Jego sytuacja materialna jest trudna, jednakże nie chce uchylać się od obowiązku uregulowania zaległości i byłoby go stać na spłatę w ratach po [...] zł miesięcznie. Prosi więc jedynie o szansę umożliwienia mu spłaty. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2012 r. Wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywodził, że umorzenie lub rozłożenie na raty należności dłużnika nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Ustawodawca bowiem do swobodnego uznania organu pozostawił odmowę lub uwzględnienie wniosku dłużnika alimentacyjnego. Podkreślił przy tym, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia lub rozłożenia na raty należności względem funduszu alimentacyjnego, a to co fundusz wyłożył powinno być, co do zasady, do funduszu zwrócone. Ewentualne natomiast umorzenie czy rozłożenie na raty należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej jest sytuacją wyjątkową, która, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Nie kwestionując tego, że aktualna sytuacja w jakiej odwołujący się znajduje powoduje, że nie jest on w stanie spłacić zadłużenia, organ stwierdził, że jest to sytuacja przejściowa i choć skarżący jest osobą chorą to jednak posiada szansę na znalezienie pracy. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2012 r., R.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której stwierdził, że pracuje dorywczo wpłaca do komornika ponad [...] zł. Nie chce się uchylać od płacenia, jednakże chciałby spłacać w ratach, ale nikt nie chce dać mu szansy spłacenia zadłużenia. Podniósł, że utrzymuje syna uczącego się w technikum oraz konkubinę, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Ponadto stwierdził, że choruje na [...] i jest mu ciężko znaleźć pracę na stałe dlatego w ocenie organu jest niewiarygodny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wystąpiło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący poinformowany o wniosku organu dotyczącego trybu rozpoznania skargi, nie zgłosił w tym przedmiocie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując zaś kontroli legalności zakwestionowanej decyzji, Sąd oceniał ją z punktu widzenia zgodności z prawem według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za uzasadnioną. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2012 r. odmawiającą rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej w okresie zasiłkowym [...] w łącznej wysokości [...] zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia obu organów stanowił przepis art. 30 ust. 2 ustawy dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.o.u.a.", zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Podejmowana w tym trybie decyzja, ma niewątpliwie charakter uznaniowy, na co wskazuje użyty w redakcji tego przepisu zwrot "może" w odniesieniu do instytucji umorzenia należności wraz z odsetkami (w całości lub części), rozłożenia na raty czy odroczenia terminu płatności. Podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może jednak oznaczać arbitralności. Z uwagi na uznaniowy charakter decyzji, organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę winy zatem dołożyć szczególnej staranności przy ich uzasadnianiu. W uzasadnieniu tym winny być więc przede wszystkim sformułowane przesłanki jakimi kierował się organ podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie w sprawie, dając jednocześnie stronie poczucie rzetelnego, a nie powierzchownego jej rozpoznania. W szczególności korespondować musi ono z treścią podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie wszak z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienia decyzji, a zwłaszcza uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji tych standardów nie spełnia. Zważyć bowiem należy, że przeważająca część uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Z. koncentruje się na wykazaniu braku podstaw do umorzenia R.R. należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, choć przedmiotem rozstrzygnięcia uczyniono wyłącznie kwestę rozłożenia tej należności na raty (vide treść sentencji decyzji). W tym zaś zakresie organ ograniczył się jedynie do kilku zdań w końcowej części uzasadnienia. Takie sposób uzasadniania decyzji sprzeczne jest nie tylko z art. 107 § 3 k.p.a., ale godzi w uregulowaną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, jak też podważa zaufanie jednostki, której sytuację prawną w sposób władczy ukształtowano do organów władzy publicznej, a więc narusza jedną z podstawowych zasad postepowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 k.p.a. Nie jest bowiem jasne, czy intencją organu było podjęcie rozstrzygnięcia zarówno w przedmiocie umorzenia zadłużenia jak też rozłożenia tego zadłużenia na raty (wniosek dotyczył bowiem tych dwóch instytucji), czy też intencją organu było jedynie rozstrzygnięcie tej ostatniej kwestii (na co wskazuje sentencja decyzji). Takie zredagowanie uzasadnienia powoduje także, że adresat decyzji, jak też kontrolujący ją Sąd, nie mogą mieć pewności czy wypowiadając się o przyczynach odmowy umorzenia należności alimentacyjnych, organ utożsamiał je z przyczynami uzasadniającymi odmowę rozłożenia tych należności na raty. Już tylko z tych względów, w ocenie Sądu decyzja ta nie mogła się ostać. Niezależnie od powyższego nie sposób nie dostrzec, że argumenty przywoływane przez organ pierwszej instancji wskazują na całkowite niezrozumienie przewidzianej w art. 30 ust. 2 p.o.u.a. instytucji rozłożenia na raty wypłaconych z funduszu alimentacyjnego należności i celu tej instytucji, jakim jest udzielenie swego rodzaju pomocy ze strony państwa znajdującemu się w trudnej sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnikowi alimentacyjnemu, która ma się przyczynić do dobrowolnej spłaty powstałego zadłużenia z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zważyć wszak należy, że Prezydent Miasta Z., nie kwestionując trudnej sytuacji materialnej i osobistej dłużnika (a więc zaistnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie), stoi na stanowisku, że ta sytuacja powoduje, że spłata całości zadłużenia w systemie ratalnym jest mało wiarygodna, a to z uwagi na brak stałych dochodów i stan jego zdrowia zdrowotną wnioskodawcy. Poza tym jako przyczynę negatywnej decyzji przywołuje fakt posiadania przez wnioskodawcę znacznego zadłużenie z tytułu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego w innych okresach zasiłkowych, co jego zdaniem powoduje, że spłata w ratach zadłużenia objętego rozstrzygnięciem ([...] złotych) jest nierealna. Tymczasem instytucja rozłożenia na raty należności alimentacyjnych przewidziana została właśnie dla takich osób jak skarżący, a więc osób utrzymujących się m.in. z prac dorywczych, dla których jednorazowe uiszczenie kwoty zadłużenia jest niemożliwe do wykonania z uwagi na brak ku temu środków i realnie osiągane niskie dochody, przy jednoczesnym znacznym obciążeniu budżetu domowego. Ma ona wszak, jak już wyżej wskazano, umożliwić dłużnikowi dobrowolne wykonanie ciążącego na nim obowiązku i pozwolić na uniknięcie sytuacji, gdy przymusowe egzekwowanie długu (co niewątpliwie rzutuje na jego powiększenie) prowadzić będzie do uczynienia z niego beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej, jako osoby niezdolnej do samodzielnej ekonomicznej egzystencji, a w dalszej konsekwencji uniemożliwi odzyskanie wypłaconych ze środków publicznych świadczeń. Uzależnienie zatem możliwości rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń od uzyskiwania przez dłużnika stałych dochodów, jest w ocenie Sądu nieuprawnione i w istocie prowadzi do wypaczenia tej instytucji. Adresatami bowiem pomocy przewidzianej w art. 30 ust. 2 p.o.u.a., przy takim podejściu mogły by być co do zasady jedynie osoby o ustabilizowanej sytuacji finansowej i osobistej, a więc te, który są w stanie na bieżąco samodzielnie realizować swoje zobowiązania, co sprzeczne by było z przesłankami tej pomocy określonymi przez ustawodawcę. Bez znaczenia, z punktu widzenia przesłanek pozwalających na rozłożenie zaległych należności funduszu na raty jest również to jak długo, przy pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, będzie trwało spłacanie należności. Ustawodawca nie określił bowiem maksymalnego ani minimalnego okresu, w którym należności wypłacone osobie uprawnionej mają być zwrócone do funduszu. Istotne jest w tym wypadku wszak zaspokojenie wierzyciela, a nie czas realizacji zobowiązania przez dłużnika. Okoliczności te uszły uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które bezkrytycznie zaakceptowało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i podniesioną w nim argumentację, a swoje stanowisko w sprawie (po przedstawieniu stanu faktycznego oraz wskazaniu na brak możliwości spłacania obecnie przez dłużnika ciążących na nim należności) skwitowało jednym zdaniem: "Nie można (...) wykluczyć, że sytuacja ma charakter przejściowy i choć skarżący jest osobą chorą to jednak posiada szanse na znalezienie odpowiedniej pracy". Tymczasem to, czy w przyszłości dłużnik alimentacyjny będzie mógł uzyskać odpowiednie zatrudnienie czy nie, w żadnym razie nie może determinować rozstrzygnięcia o rozłożeniu zadłużenia alimentacyjnego na raty. Sytuacja dochodowa i rodzinna, o której stanowi art. 30 ust. 2 p.o.u.a., odnosi się wszak do sytuacji istniejącej w dacie rozpoznawania sprawy, a nie do hipotetycznej sytuacji dłużnika mogącej mieć miejsce w przyszłości. Z tego też względu nieuprawnione jest również zakładanie a priori (jak uczynił to organ pierwszej instancji, a zaakceptowało Kolegium), że wnioskodawca może nie wywiązywać się z obowiązku spłaty ustalonych rat. Konkludując zatem stwierdzić należy, że organy administracyjne obydwu instancji naruszyły w stopniu istotnym wskazane wyżej przepisy art. 8, 11, 107 § 3 k.p.a. i zamiast uznania administracyjnego - zobowiązującego do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków - zastosowały niczym nie usprawiedliwioną dowolność, zastępując ustalenia wynikające z dowodów zgormadzonych w aktach, nieuprawnionymi z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, tj. art. 32 ust. 2 p.o.u.a., spekulacjami. W konsekwencji dokonały one także błędnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do normy prawnej w tym przepisie zawartej, co przełożyło się bezpośrednio na wynik tego postępowania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezydent Miasta Z. uwzględniając cel instytucji uregulowanych w art. 30 ust. 2 p.o.u.a., ponownie dokona oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, mając przy tym na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Zaś swoje stanowisko, uzasadni zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.