II SA/Po 1058/12

Dnia 21 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 rok sprawy ze skargi J. C. [...] na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 73 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) nałożył na J. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] ul. [...] w P. obowiązek 1. doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno-technicznego: a) ściany w szatni, b) sufit w pomieszczeniu mycia sprzętu, c) ściany w magazynie surowców, d) ściany i sufit w pomieszczeniu produkcyjnym, e) ściany w przejściu między deserownią a ciastownią, f) ściany w przejściu między myjnią a piecownią, g) ściany w narożnikach w pomieszczeniu deserowni, h) szafki odzieżowe w szatni, i) posadzki przy wejściu do zakładu, j) posadzki w pomieszczeniu mycia sprzętu, k) posadzki w pomieszczeniu produkcyjnym (piekarni i ciastowni), l) drzwi wewnętrzne w zakładzie, m) drzwi zewnętrzne oraz futryny wokół nich, n) drewniany stół produkcyjny, o) stelaże od stołów produkcyjnych metalowe i drewniane, p) sprzęt produkcyjny i pomocniczy tj,. wózek do pieczywa, stojak na miski, dzielarka do ciasta, urządzenie do ubijania kremów i bitej śmietany oraz walcówka, 2. znakowania wyrobów gotowych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ nakazał wykonać obowiązki określone w punkcie 1. lit. a-p do dnia 30 listopada 2012 r., zaś w pukcie 2. – natychmiast. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, że przeprowadzona w dniach 22-23 maja 2012 r. kontrola sanitarna w [...] przy ul. [...] w P. wykazała: ubytki tynku w ścianach w szatni, wykwity pleśni na suficie w pomieszczeniu mycia sprzętu, niewielkie wykwity pleśni na ścianach w magazynie surowców, w pomieszczeniu produkcyjnym częściowo brudne ściany i sufit oraz w jednym miejscu łuszczącą się farbę na suficie, ściany w przejściu między deserownią a ciastownią oraz między myjnią a piecownią zniszczone z ubytkami tynku i częściowo uszkodzonymi płytkami ściennymi, wykwity pleśni w deserwoni w narożnikach ścian, zniszczone z odpryskami farby szafki odzieżowe w szatni, ubytki w posadzkach w zastoinami wody przy wejściu w do zakładu, w pomieszczeniu mycia sprzętu oraz w pomieszczeniu produkcyjnym (piecowni i ciastowni), zniszczone z odpryskami farby drzwi wewnętrzne w zakładzie, zniszczone z odpryskami farby drzwi zewnętrzne oraz futryna wokół nich, ubytki w jednym z drewnianych stołów produkcyjnych, zniszczone z odpryskami farby stelaże stołów produkcyjnych metalowe i drewniane, zniszczony z odpryskami farby sprzęt produkcyjny i pomocniczy tj. wózek do pieczywa, stojak na miski, dzielarka do ciasta, urządzenie do ubijania kremów i bitej śmietany oraz walcówka, wyroby gotowe znakowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami tzn. w niewłaściwy sposób poprzedzono nagłówkiem wykaz składników, ponieważ użyto sformułowania "skład surowcowy" zamiast "składniki" czy "skład", ilość wyrobu gotowego poprzedzono sformułowaniem "waga" zamiast "masa netto". Organ wskazał, że podczas kontroli sanitarnych w latach poprzednich również stwierdzano uchybienia techniczne, które powtarzały się. Strona zobowiązywała się do usunięcia nieprawidłowości, lecz ograniczała się jedynie do drobnych prac remontowych, co w radykalny sposób nie poprawiło stanu sanitarnego zakładu. Zdaniem organu stwierdzony stan faktyczny stanowi naruszenie przepisów załącznik II rozdział II ust. 1 lit. a, b, e i f, rozdział V ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L. 139 z 30.04.2004 r. str. 1), dalej rozporządzenie nr 852/2004, a także § 5 ust. 1 pkt 2 i § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966 ze zm.). J. C. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, iż nie zostały uwzględnione jego wyjaśnienia pokontrolne. Zaznaczył też, że remonty i naprawy zaplanowane na 2012 r. będą i są już częściowo wykonywane. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego polegającego na przeprowadzeniu ponownej kontroli sanitarnej zakładu, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 września 2012 r. przeprowadził kontrolę stanu higieniczno-sanitarnego w [...] przy ul. [...] w P. W protokole kontroli stwierdzono, że część nieprawidłowości została usunięcia, a naprawa wymagana jest jeszcze w następujących elementach: d) ściany i sufit w pomieszczeniu produkcyjnym, f) ściany w przejściu między myjnią a piecownią, i) posadzki przy wejściu do zakładu, l) drzwi wewnętrzne w zakładzie, n) drewniany stół produkcyjny, o) stelaże od stołów produkcyjnych metalowe i drewniane, p) sprzęt produkcyjny i pomocniczy tj,. wózek do pieczywa, stojak na miski, dzielarka do ciasta, urządzenie do ubijania kremów i bitej śmietany oraz walcówka. Uchybienia te naruszają zdaniem organu II instancji załącznik II rozdział II ust. 1 lit. a, b, c, e, f, rozdział V ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 852/2004. Wojewódzki Inspektor Sanitarny nakazał też znakowanie wyrobów gotowych zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych, po wyczerpaniu zapasu starych etykiet. Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutu odwołującego, który neguje jakoby doszło do łuszczenia się i odpryskiwania farby na sprzęcie produkcyjnym i pomocniczym, bowiem stan obecny to stan po usunięciu farby, która mogłaby się ewentualnie złuszczyć. Organ wskazał, ze pozostawianie sprzętu do produkcji spożywczej z fragmentami mniej lub bardziej startej farby jest niezgodne z załącznikiem II rozdział II ust. 1 lit. f, rozdział V ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 852/2004. Jednocześnie organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na okoliczność, że stwierdzone uchybienia zostały potwierdzone przez fakt wykonywania remontu w zakresie uchybień opisanych przez organ I instancji. Dlatego też orzekł jak w sentencji. J. C. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zarzucił organowi, że zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, podczas, gdy w wielu punktach nie potwierdził ustaleń organu I instancji. Skarżący wskazał, że w wyniku tego stracił orientację co ma remontować, a co już zostało uznane za wyremontowane. Podniósł też, że nie wie w oparciu o treść zaskarżonej decyzji, czy stare etykiety towarów gotowych ma używać dalej, aż do wyczerpania zapasów, czy wyrzucić. Ponadto zdaniem skarżącego protokoły kontrolne zawierają nieprawdziwe sformułowania np. określenie o ubytkach w tynku. Dodał też, że w arkuszach oceny stanu sanitarnego zakładu kontrolowany zakład uzyskał 55 na 61 punktów, w drugim zaś 43,5 punktu na 46 punktów. W rzeczywistości ocena ta jest zaniżona, część ocen jest nieprawdziwa, co wynika z samej konstrukcji druku. W odpowiedzi Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem skarżący zwrócił uwagę na niekonsekwencję organu odwoławczego, który w opisie stanu faktycznego nie stwierdza większości opisanych tam uchybień, a jednocześnie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Podał też, że stopniowo naprawia stwierdzone uchybienia, maszyny są już zaś stare, ale te części, które służą do bezpośredniego styku z żywnością są w dobrym stanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 § § 1 pkt 1, art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] lipca 2012 r., którą to nałożono na skarżącego obowiązek: 1. doprowadzenia w prowadzonym przez niego zakładzie – [...] przy ul. [...] w P. właściwego stanu sanitarno-technicznego: a) ściany w szatni, b) sufit w pomieszczeniu mycia sprzętu, c) ściany w magazynie surowców, d) ściany i sufit w pomieszczeniu produkcyjnym, e) ściany w przejściu między deserownią a ciastownią, f) ściany w przejściu między myjnią a piecownią, g) ściany w narożnikach w pomieszczeniu deserowni, h) szafki odzieżowe w szatni, i) posadzki przy wejściu do zakładu, j) posadzki w pomieszczeniu mycia sprzętu, k) posadzki w pomieszczeniu produkcyjnym (piekarni i ciastowni), l) drzwi wewnętrzne w zakładzie, m) drzwi zewnętrzne oraz futryny wokół nich, n) drewniany stół produkcyjny, o) stelaże od stołów produkcyjnych metalowe i drewniane, p) sprzęt produkcyjny i pomocniczy tj,. wózek do pieczywa, stojak na miski, dzielarka do ciasta, urządzenie do ubijania kremów i bitej śmietany oraz walcówka, 2. znakowania wyrobów gotowych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Co istotne organ odwoławczy na skutek twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu uzupełnił postępowanie wyjaśniające i przeprowadził – przed wydaniem zaskarżonej decyzji - ponowną kontrolę (z dnia 13.09.2012 r.). W jej wyniku zweryfikował ustalenia organu I instancji i stwierdził, że część z wymienionych przez organ I instancji uchybień higieniczno-sanitarnych nie istnieje. Mianowicie organ II instancji nie stwierdził by istniały ubytki tynku w ścianach szatni, a także wykwity pleśni na suficie w pomieszczeniu mycia sprzętu (powierzchnie czyste, odmalowane) oraz na ścianach w magazynie surowców (powierzchnie czyste, odmalowane). Jednocześnie stwierdził, że szafki odzieżowe są odmalowane, bez odprysków farby, nie stwierdził braków ani ubytków w płytkach w posadzce w pomieszczeniu mycia sprzętu, ani braków ani większych ubytków w posadzce w pomieszczeniu produkcyjnym (płytki są w dobrym stanie, a wszelkie ubytki wypełnione). Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Sanitarny potwierdził w pozostałym zakresie ustalenia co do uchybień higieczno-sanitarnych stwierdzone przez organ I instancji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że ustalenia stanu faktycznego co do stwierdzonych uchybień higieniczno-sanitarnych dokonane przez organ odwoławczy znacząco odbiegają od ustaleń faktycznych organu I instancji (w siedmiu na 16 uchybień). Tymczasem, nieadekwatnie do tychże ustaleń organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Tym samym zaakceptował stan faktyczny (uchybienia) stwierdzone przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wyjaśnić należy, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności sprowadza się do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. W konsekwencji organ drugiej instancji, który działa w granicach i na podstawie prawa w wyniku wniesienia odwołania, ma obowiązek merytorycznego rozpoznania danej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest zobligowany do tego, aby z urzędu uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie dokonały się w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji w I instancji, a orzekaniem w sprawie w II instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, przy równoczesnym stwierdzeniu zmiany stanu faktycznego sprawy, który miał niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia (rzutował bowiem na zakres nakazów nałożonych na skarżącego) dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. Z treści sentencji zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji ("utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję"). Innymi słowy uznał za prawidłowe i trafne nałożenie na skarżącego obowiązku usunięcie uchybień co do stanu higieniczno-sanitarnego w szesnastu (punkty od a do p) miejscach. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji podważył w znacznej części (w siedmiu punktach) stwierdzone przez organ I instancji uchybienia w zakładzie skarżącego i tym samym konieczność ich usunięcia. Dlatego należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić również należy, że ze względu na sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji a jej uzasadnieniem doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z jednej strony organ odwoławczy w sentencji rozstrzygnięcia zaakceptował zakres nakazów sformułowany w decyzji organu I instancji, z drugiej zaś – w uzasadnieniu decyzji część z nich (wymienił punkty a, b, c, e, g, h, j, k, m) uznał za niezasadne, bowiem w wyniku własnych ustaleń stwierdził, że uchybienia zostały usunięte. W tym zatem znaczeniu można z pewnością przyjąć, że doszło do sprzeczności uzasadnienia decyzji z jej sentencją, rozstrzygnięciem. Taką sprzeczność Sąd dostrzega również, co trafnie podniósł skarżący, w zakresie dotyczącym znakowania wyrobów gotowych. Zważyć należy, że organ I instancji w punkcie 2. decyzji z [...] lipca 2012 r. nakazał skarżącemu znakować wyroby gotowe z rygorem natychmiastowym zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wyroby gotowe niezgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 i § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych znakowane były przez skarżącego w ten sposób, że niewłaściwie poprzedzono nagłówkiem wykaz składników używając sformułowania "skład surowcowy", zamiast "składniki" czy "skład", zaś ilość wyrobu gotowego poprzedzono zwrotem "waga", zamiast "masa netto". Organ odwoławczy podzielając ustalenia organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tym samym zgodził się, że wyroby gotowe należy znakować zgodnie z obowiązującymi przepisami pod rygorem natychmiastowym. Równocześnie w uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że "nakazano także znakowanie wyrobów gotowych zgodnie z obowiązującymi przepisami (...) po wyczerpaniu zapasu starych etykiet." Stwierdzić należy, że po pierwsze organ odmiennie od organu I instancji w uzasadnieniu decyzji dopuścił do używania przez skarżącego znakowania towarów gotowych starymi – posiadanymi przez skarżącego – etykietami, w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, po drugie zakwestionował natychmiastowy rygor wykonalności decyzji organu I instancji. Jednocześnie nie wyjaśnił jakie przepisy prawa umożliwiają skarżącemu znakowanie towarów gotowych niezgodnie z obowiązującymi przepisami, do wyczerpania zapasów starych etykiet. Trzeba zaznaczyć, że przepis § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych wskazuje, że opakowany środek spożywczy znakuje się, podając, z zastrzeżeniem ust. 2, co najmniej następujące informacje m.in. zawartość netto lub liczbę sztuk opakowanego środka spożywczego, zaś § 5 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że wykaz składników (wykorzystanych do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych, nawet w zmienionej formie) poprzedza się nagłówkiem zawierającym wyraz "składniki" albo "skład". Żaden przepis powołanego rozporządzenia, ani ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie przewidują, by dopuszczalne było czasowe "zawieszenie" obowiązywania nakazu zgodnego z przepisami powołanego rozporządzenia znakowania środków spożywczych. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach sądowych – w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien ponownie ustalić stan faktyczny sprawy, wziąwszy pod uwagę, że skarżący na rozprawie przed Sądem oświadczył, iż "stopniowo naprawia stwierdzone uchybienia". W szczególności, posiłkując się wszelkimi dopuszczalnymi środkami dowodowymi (zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a.), a nie jedynie protokołem kontroli, powinien ustalić, czy doszło do naruszenia postanowień rozporządzenia nr 852/2004 oraz przepisów rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych. Następnie zaś, w przypadku pozytywnych ustaleń, powinien wydając decyzję szczegółowo wykazać, dlaczego uznaje, że poszczególne, stwierdzone uchybienia naruszają powołane przepisy. W przypadku zaś stwierdzenia, że skarżący uczynił zadość wszystkim nakazom określonym w decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. i stwierdzenia, że nie doszło do kolejnych uchybień, organ zobowiązany będzie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania.