IV SA/Gl 302/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D.Ż. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie innych świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym oddala skargę. Komendant Miejski Policji w Z. decyzją z dnia [...]r. odmówił D.Ż. , policjantowi w służbie stałej, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w Z. przy ul. [...], argumentując, iż w dacie złożenia wniosku, zainteresowany miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z art. 88 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Lokal taki może zostać mu przydzielony decyzją, , zaś w przypadku gdy lokalu takiego nie uzyskał w tym trybie, stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje mu pomoc finansowa na zakup takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębna nieruchomość. D. Ż. nabył wskazany wyżej lokal w dniu 28 czerwca 2011 r., zaś z wnioskiem o pomoc finansową na jego zakup wystąpił 14 września 2011 r. Lokal ten, jak ustalono w trakcie postępowania, nadawał się do zamieszkania. W ocenie organu I instancji, ze względu na zaspokojoną potrzebę mieszkaniową funkcjonariusza zachodziły podstawy do odmowy przyznania świadczenia. W odwołaniu do tej decyzji D.Ż. zwraca uwagę na fakt, iż obowiązujące przepisy nie określają terminu wystąpienia o świadczenie, jak również nie wynika z nich, aby należało wystąpić o nie przed nabyciem lokalu. Wskazuje na postanowienia § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 27 października 2001 r., w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. nr 131, poz. 1468, ze zm.), które wśród dokumentów, jakie funkcjonariusz ubiegając się o świadczenie powinien złożyć wymienia m.in. umowę kupna lokalu. To prowadzi go do wniosku, że oceny zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych trzeba dokonywać nie na dzień wydania decyzji, ale nabycia lokalu. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...]r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając stanowisko wyrażone przez organ I instancji. Z treści art. 94 ust. 1 ustawy pragmatycznej wynika, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast negatywne przesłanki przydziału lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach Policji określa m.in. art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy pragmatycznej, który stanowi, że lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Uwzględniając zatem fakt, iż zastępczą formą realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w formie przewidzianej przepisem art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, to nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania lokalu, a w konsekwencji również przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Dla uzasadnienia tezy, iż zasadnicze znaczenie dla uzyskania przez funkcjonariusza Policji pomocy finansowej na uzyskanie lokalu w oparciu o art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, ma kwestia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przywołał stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt. I OPS 7/08. Uchwała ta została podjęta w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi, jakie powstały w trakcie stosowania art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), jednakowoż ze względu na analogiczne rozwiązanie prawne przewidziane w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji pogląd w niej wyrażony pozostaje także aktualny w tym przypadku. Zgodnie z zasadniczą tezą sformułowaną w tej uchwale: "Nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy." Jak wynika z jej uzasadnienia, to stwierdzenie sugerujące możliwość udzielenia świadczenia wiąże się z takimi przypadkami, kiedy funkcjonariusz nabył lokal mieszkalny (dom) w budowie lub w stanie surowym, nie nadający się jeszcze do zamieszkania. Pismem z dnia 5 marca 2012 r. D.Ż. wniósł skargę na decyzje organu II instancji, żądając jej uchylenia bądź zmiany . Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie : 1) art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji - a) wykładnia celowościowa ww. przepisu nakazuje badanie spełnienia warunku zawartego w art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ustawy o Policji na dzień uzyskania lokalu; 2/ rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 z późn. zm.) W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przywoływana przez oba organy uchwała NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. wyraźnie przewiduje, że nabycie lokalu przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup domu mieszkalnego nie wyklucza samo przez się przyznania takiej pomocy. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1414/05, wedle którego żądanie pomocy finansowej nie jest spóźnione jeśli funkcjonariusz wystąpi z nim po nabyciu lokalu mieszkalnego, bowiem przepisy nie określają terminu w jakim powinien go złożyć, w szczególności nie zawierają warunku, iż można to uczynić wyłącznie przed zakupem lokalu. Skarżący podkreśla, iż w dacie zawierania umowy kupna lokalu mieszczącego się w Z. przy ul. [...] nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby, bowiem zameldowany był wraz ze swoją rodziną w lokalu znajdującym się w B. przy ul. [...]. Głównym najemcą tego lokalu była i jest jego była żona. Powierzchnia całkowita lokalu to 37.01 m2 , powierzchnia mieszkalna to 18,15 m2. Zajmował go wraz z żona dwójką dzieci, stąd w myśl rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów przysługiwało mu prawo do lokalu lub pomoc finansowa na jego uzyskanie. W ocenie skarżącego, kwestie spełnienia przez niego warunków określonych w art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji należy oceniać nie na dzień złożenia wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu, lecz na dzień uzyskania lokalu. Na rzecz tego stanowiska przywołuje dwa wyroki WSA w warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r. oraz 17 marca 2000 r. samo pojęcie "uzyskania lokalu" należy rozumieć szeroko, a więc także jako odnoszące się do udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu przez funkcjonariusza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 1997 r. I SA 4/96). Zarzucono także zastosowanie jedynie wykładni gramatycznej norm art. 94 i art. 95 ustawy o Policji z pominięciem zasad interpretacji celowościowej. W końcowej części skargi D. Ż. podnosi fakt wydania kwestionowanej decyzji po upływie terminu miesięcznego, określonego w k.p.a. dla rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, jak również i to, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 36 §1 k.p.a., nie został zawiadomiony o niezałatwieniu sprawy, nie podano także Przyn zwłoki oraz nie wskazano na nowy termin załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Materialno-prawną podstawę decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego skarżącemu stanowił przepis art. 94 ust. 1 pkt ustawy o Policji (Dz U. z 2011 r. nr 287 poz. 1687, dalej: ustawa o Policji), w myśl którego policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, iż uprawnienie określone w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z regulacją zawartą w art. 88 ust. 1 tej ustawy, wedle której policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wykazuje analiza wskazanych przepisów, przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydzielenie lokalu, a dopiero, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa, jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy. Sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje kwestia momentu na jaki należy oceniać zaspokojenie tej potrzeby. Zdaniem organów orzekających w sprawie, będzie to moment złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu przez funkcjonariusza, natomiast wedle skarżącego decydować powinna data zakupu lokalu. Dla rozstrzygnięcia tego problemu istotne znaczenie będzie miała abstrakcyjna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w składzie siedmiu sędziów, z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. Uchwała ta, co prawda, dotyczy uprawnień do uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednakowoż ze względu na analogiczne uregulowania prawne zawarte w ustawie o Policji ma ona znaczenia także dla wykładni art. 94 ust.1 tejże ustawy, odnoszącego się do dla funkcjonariuszy Policji. Jak podkreślił NSA w uchwale, przypadki w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej wyliczone zostały w przepisach. W art. 95 pkt 2 tego przepisu przyjęto, że omawiany przydział, nie może nastąpić na rzecz funkcjonariusza, który jest posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjontowy. Negatywną przesłanką przydziału lokalu jest także spełnienie tego warunku przez małżonka funkcjonariusza (pkt 3). Jeżeli art. 95 ust. 1 ustawy w przypadkach wymienionych w pkt 2 w zw. z pkt 3 w sposób wyraźny wyłącza możliwość powstania roszczenia o przydział lokalu, to reguła ta ma zastosowanie również do omawianej pomocy finansowej. Z powyższego wynika, że ustawodawca do kręgu osób posiadających zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zaliczył tych funkcjonariuszy, którzy sami lub ich małżonkowie są właścicielami (współwłaścicielami) domów położonych we wskazanych miejscowościach. Oznacza to, że w stosunku do funkcjonariusza, który ma dom (odpowiedni lokal mieszkalny) w miejscu, w którym stale pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, cel omawianej regulacji - co do zasady - został osiągnięty, a zatem nie przysługuje mu prawo do przydziału lokalu, a więc także pomoc finansowa, przewidziana w art. 94 ust.1 ustawy. W ocenie NSA, dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Zatem kwestia czy funkcjonariusz ten spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia. W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy Policji przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jak stwierdzono w uchwale: "Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa." W tym kontekście należy interpretować przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 października 2001 r., w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. nr 131, poz. 1468, ze zm.), Zatem z samego unormowania § 3 tego aktu wykonawczego nie można wyprowadzać wniosku, że skoro fakt ponoszonych przez funkcjonariusza wydatków może potwierdzać nie tylko umowa przedwstępna, ale także umowa kupna domu czy lokalu, to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożenia wniosku. Ta interpretacja wykraczała by poza treść upoważnienia ustawowego dla wydania tego rozporządzenia. Przenosząc powyższe ustalenia na stan niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko organu, iż D.Ż. w dniu złożenia wniosku, to jest w dniu 14 września 2012 r. nie spełniał kryteriów dla uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu, bowiem odpowiedni lokal mieszkalny już w tym dniu posiadał (kupno mieszkania w dniu 28 czerwca 2012 r.). Nabyty lokal spełniał także kryteria normatywne, co do powierzchni – co jest w sprawie bezsporne. Wobec powyższego zarzuty podnoszone skardze uznać przyjdzie za nieuzasadnione. Organ odwoławczy, podobnie jak i organ pierwszej instancji, prawidłowo zastosował przepis art. 94 ust. 1 o Policji odmawiając skarżącemu przyznania prawa do pomocy finansowej na zakup lokalu ze względu na fakt, że w dacie składania wniosku miał on zaspokojona potrzebę mieszkaniową. Sąd nie podziela także zarzutu skarżącego dotyczącego niedochowania terminu do załatwienia odwołania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, bowiem jak wynika z akt postępowania odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 23 stycznia 2012 r. (k.-58), przekazane zostało wraz z aktami sprawy do Komendy Wojewódzkiej w dniu 27 stycznia ( k.-59), zaś decyzja drugoinstancyjna została wydana w dniu 23 lutego, z zachowaniem terminu miesięcznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia prawa, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności i dlatego, mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku