I SA/Wa 1581/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. C. od decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [./..], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Starosta W., po rozpatrzeniu wniosku E. C. z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej dawne działki nr [...], odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] stwierdzając, że przedmiotowe działki leżą w pasie drogi publicznej powiatowej (działki nr [...]) oraz że działka nr [...] stanowi część drogi publicznej gminnej – ul. [...]. Organ zaznaczył, że sprawa zwrotu pozostałej części nieruchomości tj. działki ewidencyjnej nr [...] zostanie rozpatrzona odrębną decyzją, po zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. W złożonym od ww. decyzji odwołaniu E. C. zarzucił zaskarżonej decyzji brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego oraz wniósł o uchylenie ww. decyzji w zakresie objętym odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście W. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), na mocy aktu notarialnego Nr Rep. [...], pod budowę osiedla mieszkaniowego W., zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji wydaną przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w W. Wojewoda stwierdził, że z pisma Urzędu W. z dnia [...] września 2008 r. wynika, że archiwalne działki nr [...], których zwrotu domaga się E. C., opisane w akcie własności ziemi Nr[...] pochodzą z obrębu [...], a nie jak błędnie wskazano w ww. akcie własności ziemi z obr. [...]. Okoliczność tą potwierdzają zapisy w archiwalnym rejestrze ewidencji gruntów prowadzonym od 1970r. dla obr. [...]. Ponadto, organ stwierdził, że archiwalnej działce nr [...] obecnie odpowiadają: [...] natomiast archiwalnej działce nr [...] odpowiada obecnie część działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 136 ust. 1 ugn nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu chyba, że poprzedni właściciel lub spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Jeżeli wywłaszczona nieruchomość lub jej część, stosownie do art. 137 ugn, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu tej nieruchomości (art. 136 ust. 3 ugn). Powołując się na art. 216 ust. 1 ugn organ wyjaśnił również, że każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym ustawą z dnia 12 marca 1958 r. daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 ugn. Argumentując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ wojewódzki uznał jednak, że z akt sprawy, w tym głównie z pisma Urzędu z dnia [...] listopada 2008 r. oraz z protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2010 r. wynika, że: [...]. W konsekwencji, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Z przepisu art. 2 ugn wynika natomiast, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw, w tym również ustawy o drogach publicznych. Następnie organ wskazał, że z art. 2a i art. 4 pkt 2 i 5-7 tej ustawy wynika, że częścią drogi publicznej są jezdnia, chodniki, urządzenia, instalacje i pobocza. W związku z powyższym zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i 137 ugn. A zatem nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości na rzecz E. C.. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniósł E. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając obrazę przepisów postępowania: 1) art. 7, 77, 130 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego – nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w odniesieniu do ustalenia prawidłowości oznaczenia obrębu działek, a w związku z tym dokonanie oceny niekompletnego materiału dowodowego, 2) art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowanie w celu wyjaśnienia nieprawidłowości dot. oznaczenia obrębu działek, 3) art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik E. C. stwierdził, że na podstawie decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji, przeznaczono między innymi nieruchomości E. C., o których mowa w akcie własności ziemi, na realizację inwestycji – budowy osiedla mieszkaniowego W. Adresatem decyzji była początkowo [,,,]. Później decyzję sprostowano postanowieniem z dnia [...] grudnia 1971 r. W miejsce dotychczasowego adresata, czyli [...], wpisano D. Takie działanie organu wydającego decyzję nastąpiło z naruszeniem wówczas obowiązującego art. 105 kpc normującego zasady prostowania decyzji. Zatem – w ocenie skarżącego – wadliwa jest nie tylko decyzja lokalizacyjna, ale i postanowienie o jej sprostowaniu z dnia [...] grudnia 1971 r. Wadliwość obu aktów jest na tyle istotna, iż uzasadnia podjęcie działań określonych w art. 156 § 1 lub 2 kpa. Skarżący podniósł, że problem z obrębem pojawił się w decyzji Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] przekazującej [...] w użytkowanie wieczyste wiele działek położonych na terenie obecnej dzielnicy B. W decyzji tej działkę E. C., oznaczoną nr [...] wymienia się w obrębie [...], zaś działkę oznaczoną nr [...] decyzja ta nie wymienia w ogóle. W ocenie skarżącego wyjaśnienie tych wątpliwości organ I instancji załatwił powołując się na pismo U. z dnia [...] września 2008 r., w którym stwierdzono, że archiwalne działki nr [...] pochodzą z obrębu [...], a nie błędnie podanego obrębu [...]. Takie pismo, zdaniem skarżącego, nie ma jednak wartości dowodowo-prawnej w tym sensie, iż w drodze tego typu wyjaśnień nie można zmieniać ani uzupełniać decyzji administracyjnych. Zmiana może nastąpić tylko w trybie określonym w kpa dla merytorycznych zmian wydawanych rozstrzygnięć, innym niż procedura sprostowania decyzji. Z uwagi na powyższe E. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie objętym skargą i przekazanie sprawy Staroście W. do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym zobowiązaniem organu do zwrócenia się do prokuratury o udostępnienie akt wskazanego wyżej postępowania przygotowawczego ([...]). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej, a także zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie jest decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...] (pod kątem wskazanym w skardze) i ocena czy działanie organu, w wyniku którego sprostowano ją postanowieniem z dnia [...] grudnia 1971 r. miało miejsce z naruszeniem wówczas obowiązującego art. 105 kpa normującego zasady prostowania decyzji. W konsekwencji, rolą Sądu nie jest wypowiadanie się co do słuszności, czy ta ewentualna wadliwość obu aktów jest na tyle istotna, że uzasadnia podjęcie przez stronę działań określonych w art. 156 § 1 lub 2 kpa. I tak, materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowił m.in. art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – dalej u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wprawdzie, w przedmiotowej sprawie, decyzja o wywłaszczeniu nie została wydana gdyż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), na mocy aktu notarialnego Nr Rep. [...], pod budowę osiedla mieszkaniowego W., zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji wydaną przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...] - jednakże zgodnie z art. z 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei, zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo 2) pomimo upływu lat 10 od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Uzasadniając odmowę zwrotu wyżej opisanej nieruchomości organy administracji wskazały, że zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie stanowiska, że ww. działki leżą w pasie drogi publicznej, organy wskazały na pismo Urzędu W. z dnia [...] listopada 2008 r. oraz protokół oględzin z dnia [...] stycznia 2010 r. Organy podniosły, że działka nr [...] stanowi chodnik i część ul. [...]; działka nr [...] stanowi teren zielony, chodnik oraz część ul. [...], część działki nr [...] stanowi część ul. [...], ciągi piesze i zieleń miejską. Wyjaśniono także, że ul. [...] jest drogą publiczną gminną, zaś ul. [...] – drogą publiczną powiatową. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę materiał dokumentacyjny sprawy, rozstrzygnięcie organów administracji jest przedwczesne. I tak, wyjaśnić należy, że art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami i stanowi, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak, więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w art. 2, jak i tam nie wymienionych, np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115, z późn. zm) i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. Definicja legalna drogi została określona w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 u.d.p. wynika przy tym, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Natomiast przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z treści art. 2a tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06 (Lex nr 196346) Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być, więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, rzeczywiste linie graniczne pasa drogowego powinny jednoznacznie wynikać z materiału dowodowego sprawy, tj. dokumentu geodezyjnego sporządzonego przez osobę uprawnioną, z podaniem podstawy tak dokonanego rozgraniczenia. Tymczasem, Starosta W., a następnie Wojewoda [...], uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołały się jedynie na pismo Urzędu W. z [...] listopada 2008 r. oraz protokół oględzin z dnia [...] stycznia 2010 r., których to dokumentów nie można skonfrontować z właściwą dokumentacją geodezyjną w sprawie. Konfrontacji tej, Sąd nie może niewątpliwie dokonać z mapą sytuacyjną [...], gdyż datowana jest ona na dzień [...] kwietnia 1991 r. oraz brak jest możliwości odczytania linii rozgraniczających, jak również z kopią mapy zasadniczej obejmującą działki [...], gdyż z mapy tej, także nie można w sposób jednoznaczny odczytać położenia działek, których zwrotu domaga się skarżący, tzn. usytuowania ich w pasie drogowym ulicy [...]. Sąd zauważa, że najbardziej czytelny obraz położenia przedmiotowych działek, wynika z wydruków z systemu iGeoMap, jednakże wydruki te nie stanowią dokumentu w rozumieniu przepisów prawa. W konsekwencji, materiał zebrany w toku postępowania administracyjnego nie wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowe działki objęte wnioskiem o zwrot leżą w pasie drogowym ww. ulic [...]. Tym samym, zdaniem Sądu, organy naruszyły przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami , które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. Przede wszystkim organ ustali, poprzez uzyskanie stosownych dokumentów geodezyjnych, przebieg linii rozgraniczających oraz podstawy prawne tak ustalonych linii granicznych. Następnie, w zależności od tych ustaleń, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd wskazuje, że zarzuty podniesione w skardze, jak: brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową [...], a także niewyjaśnienie oznaczenia obrębu działek, nie zyskały akceptacji Sądu. W konsekwencji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. ----------------------- 7