II SA/Ke 15/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję organu I instancji w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej nazwisk i przynależności do Izby autorów części architektonicznej projektów dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej od decyzji Starosty S. z dnia [...], odmawiającej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wykazu wszystkich pozwoleń na budowę, z podaniem nazwy i adresu inwestycji oraz nazwiska i przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego w formie kserokopii lub zapisu elektronicznego, -na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji dotyczącej wykazu wszystkich pozwoleń na budowę wydanych począwszy od dnia 1 stycznia 20112 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., z podaniem nazwy i adresu inwestycji, i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, - w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 24 lutego 2012 r. (data wpływu 13 marca 2012 r.) Okręgowa Rada Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej wystąpiła do Starosty S. o udostępnienie informacji w zakresie dotyczącym ilości decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanych począwszy od 1 stycznia do 30 czerwca 2012 r., jak również wyszczególnienia chronologicznego wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, z podaniem nazwy i adresu inwestycji oraz nazwiska i przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] organ odmówił udostępnienia powyższej informacji, którą to decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z 14 czerwca 2012 r. Izba wskazała, że uzyskane informacje publiczne zostałyby wykorzystane dla lepszej ochrony interesu publicznego. Podkreśliła, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji ustawowo powierzone zostało samorządowi architektów sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu architekta (zawodu zaufania publicznego ) w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Służyć to ma zapewnieniu bezpieczeństwa i zdrowia ogółu obywateli oraz ich interesów majątkowych powierzanych projektantom - architektom w toku procesu budowlanego. Zatem działanie Izby jako podmiotu realizującego zadania publiczne, jest działaniem w interesie publicznym - ma znaczenie dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. W piśmie podkreślono także, że informacja o osobach sporządzających projekty architektoniczne jest ważna również z tego powodu, że dochodzą do Izby sygnały o przypadkach sporządzania projektów przez osoby nie posiadające prawa wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta S. decyzją z dnia [...] ponownie odmówił udostępnienia informacji, uzasadniając to niewykazaniem przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego. Następnie organ ten udzielił informacji w zakresie wydanych pozwoleń na budowę. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że skoro organ I instancji udzielił stronie informacji w zakresie wydanych pozwoleń na budowę wraz ze wskazaniem adresu inwestycji i jej charakterystyki, w tej części należy dokonać reformacji zaskarżonej decyzji. Organ I instancji nie udzielił tylko informacji w zakresie nazwiska i przynależności do Izby autorów części architektonicznej projektu. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego żądając takiej informacji, bowiem jej uzyskanie nie stwarza realnych możliwości jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a "mają się jedynie przyczynić do celów nadzoru wewnętrznego Izby". Wnioskowane dane zostaną wykorzystane przez Izbę do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej albo "stanowić będą podstawę zakresu szkoleń" organizowanych przez Izbę dla jej członków celem podniesienia jakości i standardów usług projektowych oraz kwalifikacji członków Izby. Takie działania nie przyczynią się do usprawnienia działalności organów państwa, np. organów administracji architektoniczno - budowlanej. Przeciwnie, nie będą one miały żadnego pozytywnego wpływu na wykonywanie zadań przez te organy. Niewątpliwie zaś udostępnienie wnioskowanych danych może być pomocne Izbie do ochrony interesów jej członków. Z art. 8 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wynika bowiem obowiązek odwołującej sprawowania nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu architekta. Organ przyznał, że wykonywanie tych zadań jest istotne społecznie, ale nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższą decyzję, w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, zaskarżyła Okręgowa Izba Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, domagając się jej uchylenia. Ponownie podniosła argument, że mają miejsce sytuacje sporządzania projektów przez osoby nie posiadające prawa do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Nie kwestionując, że organy architektoniczno – budowlane na etapie wydawania pozwoleń sprawdzają czy autor projektu posiada wymagane uprawnienie i czy jest wpisany na listę członków izby, ale zdarzają się przypadki posługiwania się sfałszowanymi uprawnieniami budowlanymi czy też zaświadczeniami o przynależności do izby. Uzasadnia to uzyskanie przez Izbę informacji dotyczącej nazwisk autorów części architektonicznej projektu dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania i/lub część architektoniczna. Informacja ta w połączeniu z informacjami jakimi Izba dysponuje (ewidencja członków, wykaz wydanych zaświadczeń) pozwoli skutecznie przeciwdziałać takim sytuacjom. To zaś świadczy o tym, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Aktualnie jej przedmiotem jest tylko ta część decyzji, która utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą udostępnienia informacji polegającej na wskazaniu nazwisk i przynależności do Izby autorów części architektonicznej projektów dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego. Bezspornym jest, że powyższa informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zmianami), zwanej dalej ustawą i że ma ona charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, która może być udzielona jedynie w zakresie "w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Zgodzić się należy z organem, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. SKO w Kielcach przyjęło rozumienie tego sformułowania zgodnie z wykładnią przedstawioną w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10 (dostępnym nawww.orzeczenia.nsa.gov.pl), która zakłada, że jest to pojęcie węższe od pojęcia interesu społecznego i odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, a żądający udzielenia przetworzonej informacji publicznej winien wykazać, w jakim zakresie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, co jest równoznaczne ze wskazaniem, w jaki sposób zamierza on wykorzystać uzyskane informacje dla lepszej ochrony interesu publicznego. Organ odwoławczy przeanalizował obowiązki strony skarżącej, jak również wskazany przez nią cel, jakiemu ma służyć udzielenie informacji publicznej. Jednakże Kolegium uznało, iż zarówno ustawowe kompetencje skarżącego jak i wskazany przez niego cel, któremu ma służyć uzyskanie informacji publicznej, służy jedynie interesowi społecznemu, natomiast nie nosi cech szczególnie istotnego interesu publicznego. Z powyższym rozumowaniem nie sposób się zgodzić. Na wstępie przypomnieć należy, iż samorządy zawodowe z reguły są powołane do realizacji celów publicznych, a nie tylko społecznych. Pewne zawody, takie jak: lekarz, prawnik czy architekt, mają istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania państwa. By nadzór nad tymi zawodami uczynić sprawniejszym i bardziej skutecznym, powołano samorządy zawodowe, którym państwo przekazało szereg swoich kompetencji władczych. O tym, że samorządy zawodowe działają w interesie publicznym świadczy art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego określonego ustawą oraz działają dla ochrony powyższego interesu. Powyższy zapis Konstytucji przesądza o tym, że zawód architekta jest jednym z zawodów zaufania publicznego, a zadania nałożone na skarżącego przepisami art. 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., Nr.5, poz. 42 ze zmianami) realizują interes publiczny i służą jego ochronie. Tym samym ocena przedstawiona przez SKO, sprowadzająca się do tezy, że ustawowa działalność skarżącego polega tylko na realizacji celu społecznego, jest sprzeczna z brzmieniem wskazanego przepisu Konstytucji. W rzeczywistości bowiem działalność skarżącego określona w art. 8 ww. ustawy realizuje cel publiczny. Przykładowo przepis ten zalicza do zadań samorządów zawodowych między innymi: sprawowanie nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez członków izb, ustalanie zasad etyki zawodowej i nadzór nad jej przestrzeganiem, nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1-5 ustawy - Prawo budowlane, współdziałanie z organami administracji rządowej i organami samorządu terytorialnego, opiniowanie minimalnych wymagań programowych w zakresie kształcenia zawodowego architektów, współdziałanie w doskonaleniu kwalifikacji architektów, opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących architektury, prowadzenie list członków samorządów zawodowych. Takie określenie zadań wskazuje, że wykraczają one poza korporacyjne obowiązki samorządów i świadczy o tym, że samorząd architektów podejmuje działania również w interesie dobra publicznego. Jedną z istotnych prerogatyw samorządu zawodowego architektów jest sprawowanie nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu, co nie wiąże się z zaspokojeniem indywidualnej potrzeby, lecz ze szczególnie ważnym interesem publicznym. W ocenie Sądu, istotne jest również to, że samorząd zawodowy architektów ma chronić społeczeństwo przed uchybieniami mogącymi zaistnieć w procesie projektowania. Realizacja powyższego celu następuje poprzez nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych przez samorząd. Podkreślić należy, że udzielenie takich uprawnień określonej osobie jest jednocześnie gwarancją i świadectwem, że osoba ta posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie. W związku z tym samorząd architektów ma ustawowy obowiązek ujawniania osób niewłaściwie wykonujących zawód architekta i niedopuszczenie do wykonywania zawodu przez osoby spoza Izby. Warto również zauważyć, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie pełnić mogą wyłącznie osoby będące członkami właściwego samorządu zawodowego, tak więc kontrola posiadania uprawnień do wykonywania tych funkcji obejmować musi również sprawdzenie spełnienia tego warunku. Okręgowa Izba Architektów może powyższej weryfikacji dokonać uzyskując stosowne informacje od Starosty i następnie może to wykorzystać informując organ architektoniczno – budowlany, które osoby nie mają uprawnień do sporządzania projektów, a pomimo to ich projekty zostały zatwierdzone. W ocenie organu odwoławczego pojęcie "szczególnej istotności dla celu publicznego" należy sprowadzić jedynie do spraw związanych ściśle z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych. W związku z tym ponownie podkreślić należy, że skarżący ma status podmiotu publicznego nie tylko z racji brzmienia art. 17 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, podejmuje on uchwały, będące w istocie decyzjami administracyjnymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Informacja publiczna, której domaga się strona skarżąca, jest ściśle związana z funkcjonowaniem samorządu zawodowego architektów i realizacją nałożonych na samorząd obowiązków. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że uzyskanie tych informacji przez skarżącą będzie podstawą do podjęcia przez nią działań, które nie będą miały żadnego pozytywnego wpływu na wykonywanie zadań przez organy, a jedynie może być pomocne Izbie do ochrony jej członków. Jak już wyżej wspomniano weryfikacja uzyskanej od organu informacji z informacjami posiadanymi już przez Izbę może pomóc wyeliminować sytuacje, w których organ architektoniczno – budowlany zatwierdza projekt sporządzony przez osobę nieuprawnioną. Ponadto organ odwoławczy, powołując się na wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10 przyjął, że na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego ma wpływ charakter i pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla lepszej ochrony interesu publicznego, i wskazał, że przykładem takiego podmiotu może być poseł, radny czy też minister. Tymczasem umknęło uwadze Kolegium, że takim szczególnym podmiotem jest również samorząd zawodowy architektów, gdyż ma on realną możliwość wykorzystania udzielonych mu informacji dla lepszej ochrony interesu publicznego. Jak bowiem konsekwentnie wyjaśniała strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego, informacja publiczna pomogłaby poszczególnym organom funkcjonującym w strukturze Izby, zwłaszcza Okręgowej Radzie Izby i Okręgowemu Rzecznikowi Odpowiedzialności Zawodowej w wypełnianiu nałożonego na Izbę przez państwo zadania stania na straży tego, by osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie czyniły to rzetelnie oraz, aby były to osoby faktycznie posiadające uprawnienia. Żądane informacje wykorzystane zostaną również do dbania o jakość usług świadczonych przez członków samorządu na rzecz obywateli (poprzez możliwość skontrolowania działalności architektów należących do Izby Architektów). Służyć to będzie zabezpieczeniu interesu publicznego - zapewnieniu bezpieczeństwa i zdrowia ogółu obywateli oraz ich interesów majątkowych, a także pozwolą na ustalenie, czy projekty budowlane są sporządzane przez osoby faktycznie do tego uprawnione. Nadto zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony zawęża zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 1 określenie "szczególnie istotne dla interesu publicznego" jedynie do spraw związanych z funkcjonowaniem podmiotów publicznych, co skutkuje znacznym ograniczeniem dostępu do informacji przetworzonych, a co nie jest przecież celem ustawy. Co prawda, powyższe rozumienie należy uznać na prawidłowe, jednakże nie za jedyne możliwe. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1405/11 (dostępnym na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy "należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli". Powyższe rozumienie "szczególnej istotności dla interesu publicznego", w pełni akceptowane przez skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie, jest znacznie szersze niż przyjęte przez SKO, i jednoznacznie przemawia za tym, że określony przez skarżącego cel, któremu ma służyć żądana informacja, z całą pewnością wychodzi poza jego własny interes. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za tym, że skarżący domaga się udzielenia informacji publicznej w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy naruszyły prawo materialne, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. uchylił zarówno decyzję w zaskarżonej części jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Punkt drugi wyroku wydano w oparciu o 152 p.p.s.a. Natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na który składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić dokonaną wyżej wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.