II SAB/Wa 495/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędziowie WSA Adam Lipiński Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Skarbu Państwa do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. w zakresie pkt 3 i 4 w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. oddala skargę w zakresie pkt 1 i 2 wniosku, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz D. C. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. C. w dniu [...] kwietnia 2012 r. złożył do Ministra Skarbu wniosek o udzielenie informacji publicznej, odpowiadającej na następujące zagadnienia i postawione pytania: Od 2010 r. firma maklerska [...] spółka z o.o. z K. prowadzi "kampanię" celem pozyskania klientów do projektu nazwanego "Wspólna reprezentacja". Z przedstawionych informacji, opinii oraz stawianych tez wynika, że w procesie konsolidacji spółek sektora energetycznego doszło do szeregu nieprawidłowości, dlatego powyżej określona Spółka, jako posiadacz akcji konsolidowanej spółki, zamierza wystąpić na drogę sądową z pozwem o odszkodowanie z tytułu niewłaściwego określenia zasad zamiany akcji. Chodzi wyłącznie o pierwszy etap konsolidacji, kiedy po podpisaniu umowy zamiany akcji w zamian za posiadane akcje akcjonariusze otrzymali akcje spółki: [...] i [...] S.A., [...] S.A. Zdaniem [...] w procesie tym akcjonariusze zostali pozbawieni akcji o wartości przekraczającej kilkaset milionów złotych (...). 1) Jakie jest stanowisko Ministerstwa Skarbu Państwa, dotyczące nieprawidłowości w konwersji akcji? 2) Czy w związku z koniecznością dokonania redukcji ilości akcji, zgodnie z postanowieniem § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie sposobu określania liczby akcji spółki konsolidującej podlegających zamianie i trybu dokonywania zamiany akcji lub prawa do akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej (Dz. U. nr 41, poz. 250 z późn. zm.), Ministerstwo Skarbu przewiduje możliwość wypłaty odszkodowania dla akcjonariuszy, którzy w zamian za zamianę wszystkich posiadanych przez siebie akcji spółki konsolidowanej, otrzymali jedynie akcje o takiej wartości, jaka pozostała po dokonaniu "jednostronnej redukcji", niezbędnej do nieprzekroczenia progu 15% akcji posiadanych w spółce konsolidującej przez Skarb Państwa? 3) Czy prawdą jest, że [...] wystąpił do Ministerstwa Skarbu z przedsądowym wezwaniem do wypłaty odszkodowania z przedmiotowego tytułu? Jeżeli tak, to proszę o przesłanie treści wystąpienia [...] oraz odpowiedzi Ministerstwa Skarbu Państwa; 4) Proszę o przesłanie treści opinii prawnych do projektu przedmiotowej ustawy oraz rozporządzenia, przygotowanych przez ekspertów na wniosek Ministerstwa, w których posiadaniu jest Ministerstwo Skarbu Państwa. W dniu [...] kwietnia 2012 r. organ poinformował D. C., że odpowiedź na ww. wniosek wymaga konsultacji z Departamentem Prawnym i Procesowym w Ministerstwie Skarbu Państwa i zostanie udzielona po otrzymaniu stanowiska wskazanego departamentu. Następnie w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. (stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej), Dyrektor Departamentu Mienia Skarbu Państwa wyjaśnił skarżącemu, że z aktualnie obowiązujących aktów prawnych wynika, iż uprawnieni pracownicy spółek konsolidowanych oraz uprawnieni akcjonariusze mogli skorzystać z prawa zamiany posiadanych akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej, o ile złożyli pisemne oświadczenie o zamiarze dokonania zamiany wszystkich posiadanych akcji. Dyrektor wskazał, że liczba akcji spółki konsolidującej, przeznaczona do zamiany w zamian za akcje spółek konsolidowanych, ustalana była na podstawie rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie sposobu określenia liczby akcji spółki konsolidującej podlegających zamianie i trybu dokonywania zamiany akcji lub prawa do akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej (Dz. U. nr 41, poz. 250 z późn. zm.). Powołując się na treść § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zasadach nabywania od Skarbu Państwa akcji w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego (Dz. U. nr 191, poz. 1367 z późn. zm.), organ wyjaśnił, że jeżeli uprawniony pracownik lub akcjonariusz zadeklarował do zamiany wszystkie akcje, to stał się on wyłącznie akcjonariuszem spółki konsolidującej w takim zakresie, jaki wyniknął z przeprowadzonej proporcjonalnej redukcji. Dyrektor podkreślił, że przystąpienie i uczestniczenie w ww. procesie odbywało się na zasadzie całkowitej dobrowolności, a osoba która zdecydowała się zamienić posiadane przez siebie akcje spółek konsolidowanych na akcje spółki konsolidującej musiała dokonać zamiany na zasadach i w trybie określonym w obowiązujących przepisach prawa. W dalszej części pisma poinformowano skarżącego, że Ministerstwo Skarbu Państwa nie ma obowiązku udzielania informacji o tym, czy przewiduje możliwość wypłaty odszkodowania dla akcjonariuszy, dokonujących zamiany akcji spółek sektora elektroenergetycznego, bowiem informacja o zamierzeniach organu nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Wyjaśniono, że w przypadku wystąpienia przez [...] Sp. z o.o. do Ministerstwa Skarbu Państwa z przedsądowym wezwaniem do wypłaty odszkodowania i odmowy wypłaty tego odszkodowania przez [...], zarówno treść wystąpienia Spółki jak i treść odpowiedzi [...] na takie wystąpienie, ze względu na wysokie prawdopodobieństwo dochodzenia przez Spółkę odszkodowania przed sądem – nie podlegają obowiązkowi udostępnienia. Przytaczając treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazano że w przypadku wystąpienia przez Spółkę z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa, wezwanie do zapłaty i odpowiedź [...] na to wezwanie zostaną złożone do akt sprawy sądowej, a zgodnie z art. 9 k.p.c. prawo przeglądania akt sprawy przysługuje tylko stronom i uczestnikom postępowania. Wyjaśniono, że przepis ten może znaleźć zastosowanie w drodze analogii także do dokumentacji sprawy, zgromadzonej na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania sądowego, co w konsekwencji wyłączyłoby obowiązek udostępniana takiej dokumentacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przeciwnym wypadku udostępnienie podmiotowi trzeciemu dokumentacji sprawy, zgromadzonej na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania sądowego, spowodowałoby, że wyrażona w art. 9 k.p.c. zasada jawności wewnętrznej postępowania sądowego nie mogłaby być w trakcie procesu w pełni zrealizowana. Ponadto poinformowano skarżącego, że zgodnie z najnowszą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny stanowią informację publiczną. Jeżeli jednak opinie/ekspertyzy nie dotyczą konkretnego projektu aktu prawnego, będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego, to należy je traktować jako opinie o charakterze poznawczym, które nie stanowią informacji publicznej. D. C. w dniu [...] listopada 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie w nim określonym. Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że "nie udzielono mu odpowiedzi na konkretne i jednoznacznie zadane pytanie". Odpowiadając na wniosek, organ przedstawił teoretyczne stanowisko, że wystąpienie takie (wezwanie do zapłaty), jak również odpowiedź na nie podlegają obowiązkowi udostępnienia w drodze dostępu do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu jest całkowicie bezzasadna, a w szczególności w zakresie odwołania się do przepisów postępowania cywilnego. W konsekwencji nie do przyjęcia jest również argumentacja, dotycząca prawdopodobieństwa wystąpienia przyszłego sporu sądowego. Zdecydowana większość dokumentów dotyczących spraw publicznych, będących w posiadaniu organów administracji państwowej, może być przedmiotem postępowania sądowego w bliżej nieokreślonym terminie. Jednakże żadne tego typu prawdopodobieństwo wystąpienia, bez względu na stopień ewentualnego spełnienia, nie może być podstawą do odmowy udzielenia informacji publicznej, gdyż prowadziłoby to do obejścia prawa – ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że organ nie udzielił informacji publicznej, jak również nie odmówił jej udzielenia w zakresie udostępnienia treści opinii prawnych, przygotowanych przez ekspertów na wniosek ministerstwa, powołując się na bliżej nieokreśloną linię orzecznictwa. [...] wyraziło stanowisko, że jeżeli opinie/ekspertyzy nie dotyczą konkretnego projektu aktu prawnego, będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego, to należy je traktować jako opinie o charakterze poznawczym. W ocenie skarżącego stanowisko to jest bezpodstawne i niezgodne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zupełnie niezależnym, autonomicznym zagadnieniem pozostaje natomiast kwestia udostępnienia tych informacji i wyłączeń w ich udostępnieniu. Organ, odmawiając – w drodze decyzji – udostępnienia informacji publicznej, winien wskazać podstawę prawną takich wyłączeń. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej – udzielając informacji publicznej albo odmawiając jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podał, że w jego ocenie niesłuszne są zarzuty wysuwane w skardze i wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na nieposiadanie przez wnioskowane informacje waloru informacji publicznych. Organ stwierdził również, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ skarżącemu udzielono odpowiedzi na pytania, zawarte w pkt 3 i 4 jego wniosku, wskazując, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyżej określonych przepisów, sądy administracyjne orzekają w zakresie swojej właściwości m.in. w zakresie skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na wstępie należy podać, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 prawo dostępu do informacji publicznej (...). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z przytoczonego przepisu wynika przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznych, tzn. dostęp do informacji dotyczących szeroko rozumianych spraw publicznych. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma dokładne ustalenie treści żądania. W chwili kiedy do organu zostanie złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej, to obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przedmiotowej ustawy, czy jest w ich posiadaniu, czy może być i w jakiej formie udzielona, czy też zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 16 przedmiotowej ustawy (odmowa udzielenia informacji publicznej) w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) mamy do czynienia ze specyficznym obowiązkiem organu, tj. obowiązkiem rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Rozpatrzenie wniosku może nastąpić poprzez: 1) udzielenie żądanej informacji, 2) odmowę jej udzielenia (decyzja administracyjna), 3) poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji, 4) poinformowanie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, 5) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy). Udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej to zespół określonych czynności materialno – technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania organu. W rozpoznawanej sprawie Minister Skarbu Państwa był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jego działania powinny znaleźć potwierdzenie w przepisach ustawy. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i którą wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej. Tym samym nie można domagać się od organu wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej, takich jak np. zajęcia stanowiska w takiej sprawie, czy też określenia jego ewentualnych działań w przyszłości, a w szczególności czy zamierza wypłacać odszkodowania dla akcjonariuszy. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących. W sytuacji, gdy żądanie dotyczy udzielenia informacji nieistniejącej, czy też informacja ta nie stanowi informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz ma obowiązek powiadomić wnioskodawcę, iż żądane informacje nie spełniają kryterium informacji publicznej. Zdaniem Sądu organ niezasadnie uznał, że żądane przez skarżącego informacje w całości nie stanowią informacji publicznej. O ile prawidłowo ocenił, że żądanie zawarte w pkt 1 i 2 wniosku nie może zostać spełnione, gdyż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, to w zakresie pkt 3 i 4 wniosku organ dokonał błędnej oceny zawartego w nich żądania, gdyż żądane informacje stanowią informację publiczną, bowiem mieszczą się w zakresie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy podkreślić, że organ może odesłać do stosowania innego trybu dostępu do informacji, gdy strona domaga się dostępu do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, np. określonego w Kodeksie postępowania cywilnego, na co zezwala przepis art. 1 ust. 2 tejże ustawy, lecz tylko wówczas, gdy wnioskodawca jest stroną takiego postępowania. Kodeks postępowania cywilnego nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - postępowanie przed sądem cywilnym w ogóle nie zostało wszczęte. Potencjalna możliwość wystąpienia w przyszłości sporu sądowego, w którym będą wykorzystane wnioskowane informacje i dokumenty, nie pozbawia żądanej informacji statusu informacji publicznej, a przez to nie ogranicza dostępu do niej w trybie powołanej ustawy. W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości, że opinie prawne i ekspertyzy, dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, stanowią informację publiczną. W państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierowano się na etapie opracowywania projektu ustawy czy rozporządzenia, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz, dotyczących określonego projektu aktu prawnego. Jak słusznie podniósł skarżący, odrębną kwestią jest ocena, czy żądane informacje mogą być udostępnione, z uwagi na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 5 przedmiotowej ustawy. Jeżeli bowiem ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki, istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Reasumując, skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji i nie doszło do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, to organ pozostaje w bezczynności i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Sąd nie stwierdził, że bezczynność Ministra Skarbu Państwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z udzielonej odpowiedzi na skargę wynika, że brak reakcji na wniosek skarżącego spowodowany był odmienną interpretacją przepisów, a w szczególności wynikających z nich obowiązków.