I OSK 1136/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1874/12 w sprawie ze skargi D.S. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1874/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.S. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [..]w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze Służby Celnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia 23 maja 2012 r., nr: [..]odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego D.S.. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Szef Służby Celnej podniósł, iż zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie poinformował D.S. o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 9 powołanej ustawy o Służbie Celnej. D.S. w piśmie z dnia 20 kwietnia 2012 r. wniosła o zawieszenie postępowania, podnosząc, że wystąpiła do Szefa Służby Celnej o rozważenie możliwości przeniesienia do Izby Celnej położonej bliżej jej miejsca zamieszkania, co umożliwiłoby pogodzenie pracy z opieką nad chorymi dziećmi bez konieczności korzystania ze zwolnień lekarskich. Postanowieniem z dnia 23 maja 2012 r. nr [..]Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 § 1 k.p.a. odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Celnej. Organ I instancji uznał, że wystąpienie do Szefa Służby Celnej o rozważenie możliwości przeniesienia do Izby Celnej położonej bliżej miejsca zamieszkania skarżącej nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania, określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie jest to zagadnienie wstępne w postępowaniu o zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Nie zostały również spełnione przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania zawarte w art. 98 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie to wszczęto z urzędu, a nie na wniosek strony. W zażaleniu na powyższe postanowienie D.S. podniosła, że organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby nie zakończy się zanim Szef Służby Celnej nie rozpozna jej wniosku o przeniesienie do izby celnej położonej bliżej miejsca zamieszkania. Zdaniem skarżącej oznacza to, że decyzja w sprawie ewentualnego przeniesienia jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia, Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [..]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 97 § 1 k.p.a. Wskazał także, iż do zawieszenia postępowania na wniosek strony niezbędnym warunkiem jest, aby postępowanie zostało wszczęte na skutek żądania strony. Jednakże postępowanie w sprawie zwolnienia D.S. ze służby wszczęto z urzędu, co powoduje, że zawieszenie postępowania na wniosek strony, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., jest niemożliwe. W ocenie Szefa Służby Celnej w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły również przesłanki nakładające na organ obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu. Podnoszona przez stronę przesłanka w postaci wniosku o przeniesienie do innej izby celnej nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu związek pomiędzy zwolnieniem a ewentualnym przeniesieniem jest jedynie pośredni i potencjalny. Kwestia przeniesienia skarżącej nie ma charakteru prejudycjalnego. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ I instancji sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia 9 sierpnia 2012 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez D.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 98 k.p.a. Argumentując wskazane zarzuty skarżąca podniosła, że rozpoznanie jej wniosku o przeniesienie do Izby Celnej w [..]stanowi zagadnienie wstępne i wydanie decyzji w sprawie zwolnienia jej ze służby celnej jest uzależnione od decyzji w sprawie przeniesienia. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż skarżąca domagała się zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia jej ze służby na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), powołując się na spełnienie przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem procesowym, postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, czy w postępowaniach dotyczących zwolnienia ze służby z powodu zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, kwestią prejudycjalną jest podnoszone przez skarżącą rozpoznanie jej wniosku o przeniesienie do Izby Celnej położonej bliżej miejsca zamieszkania funkcjonariusza. Następnie Sąd I instancji wskazał, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Sąd podkreślił, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Wynika to z tego, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak w ocenie Sądu I instancji, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji wstrzymującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Judykatura przyjmuje, że o wystąpieniu takich zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91 publik. ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90). W świetle powyższego Sąd I instancji nie zaakceptował poglądu, iż przeszkodą do zakończenia postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, jest kwestia nie rozpoznania wniosku o przeniesienie funkcjonariusza do izby celnej położonej bliżej miejsca zamieszkania. Sąd wyjaśnił ponadto, iż zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Związek pomiędzy zwolnieniem a ewentualnym przeniesieniem jest jedynie pośredni i potencjalny. Oczywiste więc jest, iż sprawa nie rozpoznania wniosku skarżącej o przeniesienie do izby celnej położonej bliżej jej miejsca zamieszkania nie ma takiego charakteru prejudycjalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.S., zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt.4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji ich rażącego naruszenia przez organy prowadzące postępowanie poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że rozpoznanie wniosku D.S. o przeniesienie do Izby Celnej położonej bliżej miejsca jej zamieszkania nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do zakończenia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby, podczas gdy analiza powołanego przepisu oaz charakter obydwóch postępowań prowadzi do wniosku przeciwnego; 2) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 98 § k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji ich rażącego naruszenia przez organy prowadzące postępowanie poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż znajduje on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji prowadziło do odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż nie znajduje on zastosowania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niewątpliwie postępowanie mające na celu rozpoznanie wniosku skarżącej o przeniesienie do Izby Celnej położonej bliżej miejsca jej zamieszkania jest kwestią prejudycjalną w stosunku do postępowania w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby. Kwestia rozstrzygnięcia w przedmiocie przeniesienia jest kwestią wstępną w stosunku do zwolnienia ze służby. Organ administracyjny nie może podjąć decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby nie znając stanowiska innego organu w przedmiocie wniosku skarżącej o jej przeniesienie. Pozytywne załatwienie sprawy o przeniesienie skarżącej do Izby Celnej położonej bliżej miejsca jej zamieszkania warunkuje zmianę decyzji w przedmiocie zwolnienia jej ze służby. Ponadto, wbrew twierdzeniom Sądu, na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy zaakceptować funkcjonalną wykładnię pojęcia "inny organ", w świetle której "innym organem" właściwym do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego może być także ten sam organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie indywidualnej, w toku którego wyłoniło się zagadnienie wstępne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego w postępowaniu przed innym organem lub sądem i nie było do tej pory prawomocnie przesądzone. Musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Zatem zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna) to takie zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania administracyjnego, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, ponieważ rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym – zob. np. wyrok NSA z 19 maja 1998 r., I SA 1874/97. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, wedle którego przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). Z treści art. 100 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jeżeli zatem zagadnienie wstępne podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, to organ administracji publicznej oceniając, czy ma sam wystąpić do sądu, czy też wezwać strony do takiego wystąpienia, musi wziąć pod uwagę, czy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z materialnym prawem cywilnym (vide: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011 r.) Przepis art. 100 § 1 K.p.a. nie może być rozumiany w ten sposób że uprawnia on organ do wystąpienia na drogę sądową, choćby przepisy postępowania cywilnego na to nie zezwalały. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej błędnie rozumie pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Fakt, iż skarżąca złożyła wniosek o przeniesienie jej do służby na terenie właściwości innej Izby Celnej, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu wszczętym z urzędu na podstawie art. 105 pkt. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U z 2013r. 1404 tj. ze zm. ). W myśl w/wym przepisu funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w razie zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 105 pkt. 9 ustawy o Służbie Celnej pozostaje bez żadnego związku z wnioskiem skarżącej dotyczącym przeniesienia do służby w innej miejscowości. Przepis art. 105 pkt. 9 wymienia warunki umożliwiające jego zastosowanie, dla których bez wpływu pozostaje zachowanie funkcjonariusza wyrażające wolę zmiany miejsca pełnienia służby. Wydanie przez organ decyzji na podstawie art. 105 pkt. 9 ustawy nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zagadnienie takie nie występuje w niniejszej sprawie i dlatego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.