II SA/Gl 15/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi [A] w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pozostawaniu nieruchomości w zarządzie oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o wydanie na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. zaświadczenia stwierdzającego, że w dniu [...] r. grunty Skarbu Państwa oznaczone jako działki nr A, B, C i D k. m. 3 wraz z budynkami położone w Z. przy ul. [...] pozostawały w zarządzie tej uczelni (wówczas [...] im. L. W. w K. - dalej w skrócie [...] ). Podstawy pozostawania w zarządzie tych gruntów uczelnia upatrywała w umowie zamiany nieruchomości z dnia [...] r. sporządzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w Z. Rep. [...] [...] podał jednocześnie, że dla składającej się z tych gruntów nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Z. księga wieczysta nr KW [...] , a żądane zaświadczenie ma służyć ujawnieniu praw uczelni do tej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] . nr [...] , wydanym na podstawie art. 124, art. 217 i art. 219 k.p.a. Prezydent Miasta Z. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że w prowadzonej przez niego ewidencji gruntów nie ma wpisów dotyczących zarządu przedmiotową nieruchomością sprawowanego przez [...] . Prezydent Miasta podał też, że zgodnie z art. 218 k.p.a. zaświadczenie może potwierdzać fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tymczasem wnioskodawca żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego okoliczności faktyczne czy stan prawny, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów będących w posiadaniu organu. W zażaleniu na to postanowienie [...] domagał się jego uchylenia przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego żądania wnoszący zażalenie podał, że Prezydent Miasta w trakcie postępowania wyjaśniającego pominął fakt, że dokument przekazujący [...] działkę gruntu, która została następnie zamieniona przez uczelnię został wydany przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z.. Tym samym pogląd, że organ nie jest w posiadaniu dokumentów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia nie znajduje uzasadnienia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji zaakcentował, że postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się na dwa sposoby, a to poprzez wydanie zaświadczenia stanowiącego nieorzeczniczą czynność materialno-techniczną lub opartym na przepisie art. 219 k.p.a. postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia. W toku postępowania organ I instancji ustalił zaś, że w prowadzonej przez niego ewidencji gruntów i budynków nie ma wpisów dotyczących zarządu przedmiotową nieruchomością sprawowanego przez [...] . Faktu tego nie potwierdza także umowa zamiany nieruchomości sporządzona w formie aktu notarialnego z [...] roku. W tym stanie rzeczy zdaniem Wojewody zasadnie Prezydent Miasta Z. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie organu II instancji [...] domagał się jego uchylenia oraz uchylenia w całości postanowienia Prezydenta Miasta Z., jako wydanych z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 217 i art. 218 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty wskazał, że organy obu instancji naruszyły zasadę wyrażoną w art. 217 i art. 218 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów znajdujących się w rejestrach i ewidencji Urzędu. Dowodem na to jest doręczony skarżącemu wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że według stanu na dzień [...] r. właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem jest Skarb Państwa – [...] . Skarżący wskazał także, że wykazał swoje następstwo prawne względem [...] . Wykazał także swój interes prawny w ubieganiu się o zaświadczenie, bowiem wynika on z konieczności regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia [...] podał, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 3 poz. 11). Nie mógł on jednocześnie wystąpić o dokonanie wpisu w księdze wieczystej w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 46) potwierdzającego, że nabyta przed wejściem w życie ustawy z 1989 r. nieruchomość stanowi własność skarżącego. Wydane zaświadczenie miało posłużyć natomiast jako środek dowodowy mający wykazać, że na podstawie aktu notarialnego znajdującego się w aktach księgi wieczystej, jaki i dokumentacji Urzędu [...] sprawowała zarząd tą nieruchomością. Uniwersytet powołał się także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 102/94, w której wyrażony został pogląd, że dla potrzeby ujawnienia w księdze wieczystej praw uczelni wystarczy wydanie przez właściwy organ zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. stwierdzającego, iż w dniu 27 września 1990 r. grunt państwowy wraz z budynkami pozostawał w zarządzie uczelni. Zaświadczenie takie, jak wskazano w tej uchwale nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ale posiada dostateczną moc dowodową w postępowaniu wieczystoksiegowym. Powołując się na to stanowisko [...] wskazał także, że decyzyjny tryb stwierdzania prawa państwowych osób prawnych do zarządu nieruchomościami, który został uregulowany przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( Dz. U. Nr 23, poz. 97) nie może mieć zastosowania w zakresie stosunków unormowanych przez art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Strona skarżąca ponadto zarzuciła oparcie się przez organ II instancji na błędnie przyjętym przez Prezydenta Miasta Z. stanie faktycznym w wyniku czego doszło do naruszenia ogólnych zasad postępowania wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego [...] organ II instancji naruszył także zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem był on zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, a ograniczył się tylko do kontroli postanowienia wydanego przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wypisu z rejestru gruntów organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy nie znajdował się wypis z tego rejestru z dnia [...] r. lecz według stanu na dzień [...] r. W kwestii pozostałych zarzutów skargi Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu przed organami obu instancji nie był kwestionowany interes prawny po stronie [...] w sprawie o wydanie zaświadczenia. Skarżący ubiegał się jednak o wydanie zaświadczenia stwierdzającego istnienie stanu prawnego w konkretnej dacie. Akt notarialny zamiany nieruchomości, na który powołał się wnioskodawca nie dowodzi, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w jego zarządzie, a jedynie potwierdza, iż doszło do zamiany wskazanych w nim działek. Żaden z powołanych przez Uniwersytet dokumentów nie odnosi się jednak do stanu nieruchomości w dacie [...] r. i nie może stanowić samodzielnie podstawy do stwierdzenia istnienia w tej dacie zarządu przedmiotową nieruchomością sprawowanego przez skarżącego. Nie można zaś od organu wymagać potwierdzenia informacji których ten nie posiada, zwłaszcza, że jest to dokument wystarczający do ujawnienia prawa uczelni do tej nieruchomości w księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona przez Sąd, po myśli art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), bowiem wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W świetle zaś § 2 tego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że [...] ubiegał się ze względu na swój interes prawny o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że w dniu [...] r. był zarządcą położonej w Z. nieruchomości Skarbu Państwa składającej się aktualnie z działek nr A, B, C i D k. m. 3. Stosownie bowiem do art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z dniem jej wejścia w życie grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stały się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni (pkt 1), a budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stały się jej własnością (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 210 ustawy o szkolnictwie wyższym weszła ona w życie w dniu jej ogłoszenia, co miało miejsce 27 września 1990 r. W orzecznictwie powszechny jest pogląd, że nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntu i prawa własności budynków i urządzeń na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy szkolnictwie wyższym miało miejsce z mocy samego prawa w razie zaistnienia przesłanek w tym przepisie przewidzianych. Ustawa ta nie zawierała jednocześnie normy kompetencyjnej uprawniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie przez państwową uczelnię wyższą prawa własności budynków i urządzeń oraz prawa użytkowania wieczystego gruntów znajdujących się w ich zarządzie. Kompetencji zaś organów administracji do wydawania takich decyzji nie można domniemywać (vide m.in. powołaną w skardze uchwałę SN z dnia 20 września 1994 r. III CZP 102/94 [w:] OSP 1995/3/63, czy wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r., I SA 603/99, [w:] LEX nr 54430). Do ujawnienia wymienionych praw rzeczowych w księdze wieczystej wystarczyło zatem wykazanie się przez uczelnię, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa znajdowała się w dacie wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym w zarządzie uczelni. Szkoły wyższe na mocy przepisów ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201 ze zm.) były państwowymi jednostkami organizacyjnymi, powołanymi do prowadzenia badań naukowych, kształcenia i socjalistycznego wychowania studentów zgodnie z Konstytucją Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej ( art. 1 ust. 1 ). Kwestie zaś zarządu sprawowanego przez państwowe jednostki organizacyjne mieniem ogólnonarodowym regulowały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Stosownie do art. 38 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 września 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne zarządzały wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego (ust. 1). Jednostki te uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości (ust. 2). Szczegółowe zasady i tryb oddawania w zarząd nieruchomości państwowych regulowały zaś przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240 ze zm.). W świetle przywołanych przepisów w dacie wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r. niepodważalnym dowodem pozostawania nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej ( w tym także jednostki wyposażonej w osobowość prawną) było legitymowanie się przez tę jednostkę decyzją terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego bądź pisemną umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej po uzyskaniu zezwolenia terenowego organu administracji państwowej. W przedmiotowej sprawie [...] w K., a wcześniej [...] nie legitymowały się żadnym z tych dwóch dokumentów. Dokumentów takich nie posiadał także w swoich ewidencjach i rejestrach Prezydent Miasta Z., a zatem stosownie do art. 219 k.p.a. był on zobowiązany do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o treści żądanej przez [...] . Wbrew stanowisku strony skarżącej organ ten nie naruszył co zatem idzie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W tej sytuacji za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Wojewodę zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodzić się należy ze skarżącym, że do wyższych uczelni państwowych nie miały zastosowania przepisy ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W szczególności nie mógł znaleźć zastosowania art. 2 tej ustawy, gdyż przepis ten wszedł w życie 5 grudnia 1990 r., a zatem znacznie później od wymienionego art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. Sąd Najwyższy w przywołanej przez skarżący [...] uchwale z dnia 20 września 1994 r., III CZP 102/94, wskazał, że art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odnosi się do sytuacji w których wydawana była decyzja wojewody stwierdzająca, że z dniem wejścia w życie tej ustawy doszło z mocy prawa do przekształcenia zarządu państwowych osób prawnych w prawo wieczystego użytkowania i nabycia przez te osoby prawa własności budynków, innych urządzeń oraz lokali. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie prawa te wyższe uczelnie nabyły wcześniej i na odmiennych warunkach. W przypadku wyższych uczelni w grę nie mógł też wchodzić, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, decyzyjny tryb stwierdzania prawa państwowych osób prawnych do zarządu nieruchomościami, uregulowany rozporządzeniem Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Regulacje zawarte w tym akcie normatywnym odnoszą się bowiem do unormowań wprowadzonych przez art. 2 ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym tryb ten nie mógł mieć zastosowania w zakresie stosunków unormowanych przez art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z przepisami ostatnio wskazanego rozporządzenia stwierdzenie prawa do zarządu następowało według stanu na dzień [...] r., a nie [...] r., kiedy to z mocy prawa wyższe uczelnie nabyły prawo użytkowania wieczystego gruntów państwowych będących w ich zarządzie oraz nabyły prawo własności budynków i urządzeń związanych trwale z tymi gruntami. Podkreślić wreszcie należy, że dane ewidencyjne jakimi dysponował Prezydent Miasta Z. mają głównie charakter pochodnych informacji o gruntach i ich właścicielach. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencja gruntów obejmuje w szczególności informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Postępowanie ewidencyjne nigdy nie służyło natomiast kreowaniu stanu prawnego gruntów. Na właścicielu, bądź osobach fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części z mocy art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ciąży natomiast obowiązek zgłaszania właściwemu staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków wszelkich zmian objętych tą ewidencją, a nie dotyczy to tylko zmian danych wynikających z decyzji właściwych organów. W tym stanie rzeczy w ocenie składu orzekającego kwestia czy w dniu [...] r. [...] poprzednik prawny skarżącego miał w zarządzie położone w Z. działki nr A, B, C i D winna zostać rozstrzygnięta przez sąd powszechny na zasadach ogólnych wynikających z art. 2 § 1 k.p.c. Może to w zależności od okoliczności nastąpić w drodze powództwa ustalającego (art. 189 k.p.c.) czy też powództwa o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece < Dz. U. 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.>). W konsekwencji przeprowadzonych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, co powoduje konieczność oddalenia skargi na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).