II GSK 1236/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2371/12 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. N. 320 zł (trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 2371/12 oddalił skargę S. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową na 2008 r. w pomniejszonej wysokości. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. S. N. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. T. o przyznanie płatności rolnośrodowiskiej na 2008 r. Do płatności zadeklarował grunty rolne o łącznej pow. 48,06 ha. W toku postępowania wniosek korygował. W dniu [...] maja 2009 r. S. N. złożył formularz wycofania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. T. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na 2008 r. w pomniejszonej wysokości do pow. 35,88 ha w kwocie 14.352 zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. T. z dnia [...] października 2009 r. jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji trafnie przeprowadził z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji i zasadnie ją unieważnił, ponieważ decyzja ta rażąco narusza art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: u.o.w. oraz art. 77 k.p.a. z tego powodu, że rozpoznając sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie wziął pod uwagę, że w dniu [...] maja 2009 r. strona wycofała wniosek o płatność, nie odniósł się do wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] kwietnia 2009 r., oświadczenia strony o wycofaniu z płatności działki rolnej [...] oraz nie wskazał powodów pomniejszenia powierzchni działki rolnej [...]. W skardze do WSA w W. S. N. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji wydanych w postępowaniu nieważnościowym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Argumentował, że w tej sprawie organy nie miały podstaw do unieważnienia decyzji z dnia [...] października 2009 r., ponieważ nie narusza ona prawa rażąco. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. WSA w W. skargę oddalił. Sąd I instancji omówił przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał także na art. 21 ust. 2 pkt 2 u.o.w. i wyjaśnił, że przepis ten ogranicza rozpatrzenie materiału dowodowego do tego, który został przedłożony przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o płatności i innych uczestników postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że wydając decyzję w dniu [...] października 2009 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. w pomniejszonej wysokości, organ nie wziął pod rozwagę istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności złożenia przez wnioskodawcę w dniu [...] maja 2009 r. formularza wycofania wniosku. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243), każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu. Jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości. Tymczasem przed wydaniem decyzji organ nie podjął żadnych czynności związanych ze złożonym przez stronę formularzem wycofania wniosku. Wobec tego, że rolnikowi przysługuje prawo wycofania wniosku, to organ powinien zbadać jego skuteczność przed wydaniem rozstrzygnięcia, a tego obowiązku nie dopełnił. Nie odnosząc się do wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] kwietnia 2009 r., organ rażąco naruszył też art. 107 § 3 k.p.a. Zatem decyzja z dnia [...] października 2009 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. w pomniejszonej wysokości rażąco naruszała prawo i zasadnie została unieważniona na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oddalając pozostałe zarzuty skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r. został prawidłowo pouczony (stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a.) o przysługujących mu uprawnieniach, z których nie skorzystał. Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, przez co nie narusza treści art. 107 § 3 k.p.a. i nie narusza rażąco art. 7 ani art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyraźnie podkreślił, że decyzja z dnia [...] października 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.w. oraz art. 77 k.p.a., a także prawidłowo wskazał okoliczności, z powodu których podjął właśnie to rozstrzygniecie. Z wymienionych powodów WSA w W. uznał kontrolowane decyzje, wydane w postępowaniu nieważnościowym, za zgodne z prawem. II Skargę kasacyjną złożył S. N. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przyjęciem przez Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy mimo tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem m.in.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wypełnienie ich dyspozycji przez organy obu instancji w związku z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem oraz zebranym materiałem dowodowym; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organy obu instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r., a więc wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną przedstawił argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością. Prezes ARiMR skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, tym samym zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które może polegać na ich niezastosowaniu lub błędnej wykładni albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza uznania, że organy nie naruszyły w sposób rażący art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym ograny, a w konsekwencji Sąd I instancji orzekały na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Równocześnie skarżący wskazał na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało przyjęciu, że w rozpoznawanej przez organy sprawie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa skutkująca nieważnością decyzji z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. odsyłający do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten oparty został na wskazaniu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy czym strona skarżąca nie wskazuje istoty tego związku i jego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd II instancji zauważa, że skargą kasacyjną objęty jest wyrok oddalający skargę, zatem Sąd I instancji stosował jako podstawę orzekania art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega oddaleniu, jeżeli nie ma podstaw do jej uwzględnienia. Zatem zarzut kasacyjny oparty na tej podstawie powinien wskazywać na wadliwe zastosowanie przepisu, a więc oddalenie skargi, pomimo że zaistniały okoliczności, które powinny prowadzić do jej uwzględnienia. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jeżeli został postawiony, to powinien koncentrować się na wykazaniu, że Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu, w sytuacji gdy powinien stosować tę normę prawną i uwzględniać skargę z powodów wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w zakresie tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył oba przepisy bez wykazania istoty naruszenia, zatem NSA nie ma możliwości dokonania kontroli wyroku we wskazanym zakresie. Sytuacja taka jest konsekwencją skargi kasacyjnej jako środka prawnego profesjonalnego i sformalizowanego, a przez to wyznaczającego granice kontroli instancyjnej z punktu widzenia podstaw i kierunków w nim wskazanych. Dodać należy, że WSA w W. jednoznacznie określił podstawę prawną działania i uczynił nią art. 151 p.p.s.a. Zbudowanie zarzutu kasacyjnego w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej dawałoby podstawę do merytorycznego rozpoznania skargi tylko w jednym przypadku, a więc gdyby w jej uzasadnieniu wykazano na czym polega naruszenie art. 151 p.p.s.a. lub niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie spełnia tego warunku. Z kolei zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien być łączony z właściwym przepisem procedury sądowoadministracyjnej, który został naruszony przez Sąd I instancji. Oczywistą rzeczą jest, że WSA w W. nie mógł naruszyć art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bo Sąd nie stosował tego przepisu. Natomiast Sąd I instancji kontrolował stosowanie tej podstawy prawnej przez organy i jeżeli dopuścił się w tym zakresie naruszenia, to działał wadliwie, gdyż nie stosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo wadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a., bo w sprawie ta norma nie miała zastosowania, gdyż powinna być stosowana reguła z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tego powodu przyjąć należy, że zarzut drugi skargi kasacyjnej jest formalnie ułomny, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że strona stawia wyrokowi zarzut naruszenia przepisów prawa polegającego na przyjęciu poglądu zaprezentowanego przez organ, uznającego, że decyzja będąca przedmiotem kontroli wydana została w sytuacji, w której nie można przyjąć istnienia rażącego naruszenia prawa, a więc wydano ją z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd I instancji akceptując taką praktykę naruszył prawo, zwłaszcza art. 151 p.p.s.a. W takiej sytuacji, pomimo ułomności zarzutu, NSA ma podstawę do jego merytorycznego rozpoznania (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Dokonując oceny skarżonego wyroku z perspektywy tak podniesionego zarzutu NSA stwierdza, że w tej części skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Oznacza to, że trafny jest zarzut skargi wskazujący na błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że objęta skargą decyzja rażąco narusza przepisy prawa. W ocenie NSA przypisanie cechy rażącego naruszenia prawa w przypadku naruszeń przepisów postępowania, a z takimi mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, możliwe jest tylko w wyjątkowych sytuacjach, zasadniczo nigdy gdy naruszenie tych przepisów leży po stronie organów. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w tym, że organy mają stać na straży praworządności, a więc powinny działać zgodnie z prawem. Wady w zakresie ich działania nie mogą obciążać podmiotów, których sprawy są załatwione przez ich władcze rozstrzygnięcia. Zdaniem NSA stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku strony wnoszącej skargę kasacyjną mogłoby mieć miejsce tylko w sytuacji, gdyby ta strona nie spełniała materialnych warunków do przyznania określonych płatności. W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie występuje, zatem nie można aprobować stanowiska Sądu I instancji ujmującego tę kwestię w odmienny sposób. Cofnięcie wniosku, który został złożony, powinno znaleźć wyraz w rozstrzygnięciu organu. Skoro tak nie było to nawet przy założeniu, że postępowanie narusza prawo trudno przyjąć, że jest to rażące naruszenie, a to nie daje podstaw do stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.