VI SA/Wa 1256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zwany dalej – organem) decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. Z. (zwanego dalej – skarżącym) utrzymał w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Kierownika Rejonu w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - zwanego dalej organem I instancji lub Kierownikiem Rejonu) z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.825,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, że działał na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (zwaną dalej ustawą o drogach – t.j. Dz. U. nr 19 poz. 115 z 2007r. ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. nr 148, poz. 886 z 2011r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm.) Organy ustalił, że skarżący posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (działka nr ewid. [...]) ważne na okres od [...] listopada 2011r. do [...] grudnia 2011r. Skarżący, z pozostałymi właścicielami obiektów wspólnym pismem doręczonym do Oddziału w dniu [...] listopada 2011r. wystąpił o ponowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres do końca 2011 r. Skarżący do dnia [...] grudnia 2011r. nie usunął z pasa drogowego umieszczonych w nim obiektów tj. baru, grill baru oraz zaplecza. Zdaniem organów w terminie od [...] grudnia 2011r. do [...] grudnia 2011r. zajmował pas drogowy drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Art. 4 pkt 1 ustawy przewiduje, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy może zezwolić na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego nie związanego z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana zgodnie z art. 40 ustawy, może obejmować różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia, oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 ustawy, w szczególności czy nie występuje obecnie zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Zdaniem organów skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy. Podniósł, że działka nr ewid. [...] stanowi pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lipca 1998r. znak [...] teren ten jest przeznaczony pod budowę autostrady [...]. O planowanej przebudowie tej drogi w celu dostosowania jej do parametrów autostrady zarządca drogi informował stronę w uzasadnieniu zawartym w wydawanych dla niej zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego. Jego zdaniem skarżący miał świadomość, iż w przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, zarządca drogi wymierzy zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy karę pieniężną. Informacja ta była zawarta w zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego. Podniósł, że w otrzymywanych przez skarżącego zezwoleniach znajdowała się informacja, iż zarządca drogi prowadzi prace przygotowawcze związane z budową autostrady [...], czego skutkiem było wydawanie zezwoleń na krótsze okresy niż strona wnioskowała. Wskazał, że zarządca drogi z uwagi na plany zagospodarowania może nie wydać kolejnego zezwolenia. Jego zdaniem są to czynności wykonywane stosownie do art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 15 ww. ustawy. Podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym wygaśnięcie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zobowiązuje do usunięcia obiektu i nie uprawnia do dalszego jego zajmowania tylko z tego powodu, iż strona złożyła kolejne wnioski o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego W związku z tym, że skarżący nie usunął swoich obiektów z pasa drogowego i w terminie od [...] grudnia 2011r. do [...] grudnia 2011r. zajmował pas drogowy (co potwierdza w odwołaniu) bez zezwolenia zarządcy drogi, on, działając w oparciu o przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych prawidłowo wymierzył karę pieniężną. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o: 1/ przeprowadzenie autokontroli zaskarżonych decyzji w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2/ uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji, 3/ w przypadku nie uwzględnienia skargi w ramach autokontroli rozpoznanie sprawy w trybie postępowania uproszczonego, 4/ zwolnienie skarżącej od obowiązku ponoszenia opłat od skargi ponad dotychczas wniesioną zgodnie z dowodem wpłaty, 5/ zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania sądowoadministracyjnego powstałych w toku sprawy, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił: naruszenie przepisów prawa o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik podjętych rozstrzygnięć, w szczególności zaś nie uwzględnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego poddających pod wątpliwość zasadność i prawidłowość końcowego wyniku sprawy. Wskazał, że nie kwestionuje faktu, iż w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. korzystał z pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w obrębie miejscowości [...], na działce nr [...] poprzez umieszczony obiekt gastronomiczny - bar, grill bar oraz zaplecze. Uznał, że korzystał w powyższy sposób z przedmiotowego pasa drogowego od bardzo długiego okresu czasu, za każdym razem na podstawie stosownych decyzji administracyjnych (zezwoleń) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] jako zarządcy. Ostatnie zezwolenie w formie decyzji administracyjnej obowiązywało do dnia [...] grudnia 2011 r. Wskazał, że w dniu [...] listopada 2011 r., czyli na blisko miesiąc przed upływem terminu ważności ostatniego zezwolenia upoważniającego go do zajmowania ww. odcinka pasa drogowego do dnia [...] grudnia 2011 r., wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], o przedłużenie możliwości korzystania z tego odcinka pasa drogowego do końca 2011 r. Jego zdaniem, podaniem z dnia [...] listopada 2011 r. zainicjował przed Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] postępowanie administracyjne, które do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone w żaden sposób. Jego zdaniem brak jest racjonalnych przesłanek do twierdzenia, że w żądanym we wniosku okresie istniała przeszkoda w kontynuowaniu zajmowania pasa drogowego w postaci konieczności prowadzenia prac związanych z budową autostrady, skoro i żadnych prac Strona przeciwna nie prowadziła w tym miejscu, w szczególności zaś w ww. okresie 15 dni. Jego zdaniem powoływanie się w treści zaskarżonej decyzji na dyspozycje art. 39 ustawy o drogach publicznych jest zupełnie niezrozumiałe. Stan faktyczny sprawy nie uzasadnia którejkolwiek z dyspozycji tego przepisu, w szczególności zaś wynikających z ust. 3. Tym samym nie można twierdzić, iż przedłużenie zezwolenia o zaledwie 15 dni (do końca roku 2011 r.) w jakikolwiek sposób mogłoby kolidować z celami zarządcy. Jego zdaniem organ naruszył prawo i gwarancje strony postępowania uniemożliwiając podjęcie skutecznej ochrony. W stanie faktycznym, o którym mowa powyżej, w pełni zasadnym wydaje się uwzględnienie racji zainteresowanych stron o przedłużenie zezwolenia. Uznał, że wydanie decyzji o nałożeniu kary było przedwczesne. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej winno było być zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydłużenia zezwolenia do końca 2011 r. Wobec powyższego wnosił jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. - prawo o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2000 r. nr.71, poz.838 ze zm.) oraz § l ust. l pkt.3a i § 11 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr.6 , poz.33 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy ust. 3 i 4 przewidują pobieranie opłatę za zajęcie pasa drogowego oraz sposób obliczania opłaty. Przepis art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3) i ust. 12 pkt 1) ustawy o drogach wskazuje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi zobowiązany jest wymierzyć, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, jaką należało uiścić za uzyskanie zezwolenia na jej umieszczenie w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy może zezwolić na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego nie związanego z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana zgodnie z art. 40 ustawy, może obejmować różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne. Wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania przez Sąd są akta sprawy. Z akt przedłożonych Sądowi w niniejszej sprawie wynika, że skarżący zajmował bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w obrębie m. [...] poprzez umieszczony na działce nr ewid. [...] w terminie od [...] grudnia 2011r. do [...] grudnia 2011r. obiekt gastronomiczny - bar, grill bar oraz zaplecze. Działka nr ewid. [...] stanowi pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lipca 1998r. teren ten jest przeznaczony pod budowę autostrady [...]. O planowanej przebudowie tej drogi w celu dostosowania jej do parametrów autostrady zarządca drogi informował skarżącego w uzasadnieniach zawartych w wydawanych dla niego zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że w terminie od [...] grudnia 2011r. do [...] grudnia 2011r. zajmował on pas drogowy drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Sam skarżący nie kwestionuje faktu, iż w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. korzystał z pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w obrębie miejscowości [...], na działce nr [...] poprzez umieszczony obiekt gastronomiczny - bar, grill bar oraz zaplecze. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznaje dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. W ocenie Sądu bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący korzystał z przedmiotowego pasa drogowego od bardzo długiego okresu czasu, za każdym razem na podstawie stosownych decyzji administracyjnych zarządcy. Podobnie bez znaczenia dla tej sprawy ma fakt wystąpienia w dniu [...] listopada 2011 r., czyli na blisko miesiąc przed upływem terminu ważności ostatniego zezwolenia upoważniającego go do zajmowania ww. odcinka pasa drogowego do dnia [...] grudnia 2011 r., do zarządcy, o "przedłużenie" możliwości korzystania z tego odcinka pasa drogowego do końca 2011 r. Zainicjowanie przed Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] postępowania administracyjnego, nie zakończonego w żaden sposób, może być przedmiotem innych działań skarżącego. Należy na marginesie tych rozważań zauważyć, że organ nie przedłuża istniejącego zezwolenia ale wydaje nową decyzję. Ostatnie zezwolenie w formie decyzji administracyjnej obowiązywało do dnia [...] grudnia 2011 r. i z tym dniem istniejące obiekty winny zostać usunięte. Skarżący miał świadomość, iż w przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, zarządca drogi wymierzy zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy karę pieniężną. Informacja ta była zawarta w zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego. W otrzymywanych przez skarżącego zezwoleniach znajdowała się informacja, iż zarządca drogi prowadzi prace przygotowawcze związane z budową autostrady [...], czego skutkiem było wydawanie zezwoleń na krótsze okresy niż strona wnioskowała. W związku z tym, że strona nie usunęła swoich obiektów z pasa drogowego i w terminie od [...] grudnia 2011r. do [...] grudnia 2011r. zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organy działając na podstawie przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych prawidłowo wymierzył karę pieniężną. Zdaniem Sądu należy uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.