II GSK 2316/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Cezary Pryca Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2013 r.; sygn. akt VII SA/Wa 14/13 w sprawie ze skargi H.S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2012 r.; nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 14/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę H. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego W. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec H. S. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] lutego 2012 r. wystawionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], obejmujących należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia, kosztów upomnienia i opłat egzekucyjnych, na łączną kwotę 35.528,40 zł należności głównej. Zobowiązana pismem z dnia [...] marca 2012 r. wniosła zarzuty dotyczące prowadzonej egzekucji. W uzasadnieniu pisma podniosła, że od powołanych tytułów wykonawczych w dniu [...] lutego 2012 r. zostało złożone odwołanie do sądu administracyjnego. Ponadto poinformowała, że sprawa jej nie dotyczy, ponieważ "nie jest inwestorem". W związku z wniesieniem zarzutów, organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. – powoływanej dalej jako u.p.e.a.) zwrócił się do wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o zajęcie stanowiska w zakresie złożonych zarzutów. Postanowieniami z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] oraz [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał zarzuty strony za nieuzasadnione, stwierdzając, że nie znajdują one pokrycia w żadnym z punktów wymienionych w art. 33 u.p.e.a., gdyż nie dotyczą prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego i ograniczają się do podważania zasadności wydania decyzji z dnia [...] września 2000 r. nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego oraz decyzji z dnia [...] września 2000 r. nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie postawionego kontenera. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelnik Urzędu Skarbowego W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uznał zarzuty strony za nieuzasadnione. Po rozpatrzeniu zażalenia H. S. na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że – jak wynika z treści art. 34 § 1 u.p.e.a. – Dyrektor Izby Skarbowej nie ma podstaw do dokonywania kontroli stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów i nie jest uprawniony do ingerowania w treść tego stanowiska. Tak więc skoro wierzyciel uznał zarzuty za nieuzasadnione, a jego stanowisko mimo przysługującego prawa odwołania, nie zostało zaskarżone, to organ egzekucyjny zobowiązany jest do dalszego prowadzenia egzekucji. H. S. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., uzupełnioną następnie pismem z dnia 24 czerwca 2013 r., zarzucając mu naruszenie art. 33 pkt 4 i 7 u.p.e.a. Podniosła, że nie ma nic wspólnego z samowolą budowlaną. W jej ocenie opieranie się na decyzji z dnia [...] września 2000 r. i upomnieniu z dnia [...] lutego 2001 r., jest błędem, ponieważ zostały one unieważnione postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...]. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że jedną z zasad postępowania egzekucyjnego określonych w u.p.e.a. jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Innymi słowy na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa ponowna weryfikacja prawidłowości (słuszności) nałożonego nakazu rozbiórki. Organ administracyjny podejmuje działania i stosuje środki przewidziane w u.p.e.a., celem wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku (nakazu) wymienionego w tytule wykonawczym. Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są zarzuty, mające na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu do postępowania egzekucyjnego mogą być tylko i wyłącznie ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog określony został w art. 33 u.p.e.a. Zarzuty mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego, co oznacza, że nie mogą być one składane lub uzupełniane w terminie późniejszym, np. w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego lub w skardze do sądu. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Skoro zatem w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia w obiegu prawnym istniało ostateczne stanowisko wierzyciela stwierdzające, że zarzuty strony są nieuzasadnione, to organ odwoławczy nie mógł nie uwzględnić tego stanowiska przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 33 pkt 4 u.p.e.a., Sąd I instancji wyjaśnił, że tytuły wykonawcze wystawiono prawidłowo na skarżącą, bo to ona jest zobowiązana do wykonania rozbiórki w świetle ostatecznych decyzji z dnia [...] września 2000 r. i [...] września 2000 r. Sąd podkreślił, że na tym etapie postępowania organ egzekucyjny jest związany treścią decyzji, która jest podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny nie może również zmierzać do ustalenia, kto jest zobowiązany do rozbiórki, byłoby to bowiem badanie zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego. W okolicznościach niniejszej sprawy pomiędzy treścią tytułu wykonawczego, a treścią orzeczenia będącego podstawą jego wystawienia nie istnieje rozbieżność, co do imienia oraz nazwiska osoby zobowiązanej, a tylko taka sytuacja wypełnia przesłanki uznania, że w sprawie wystąpił błąd, co do osoby zobowiązanej, o którym mowa w art. 33 pkt 4 u.p.e.a. Za błędny Sąd I instancji uznał ponadto zarzut z art. 33 pkt 7 u.p.e.a., stwierdzając, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r., na które powołuje się skarżąca, wstrzymuje wykonanie decyzji z dnia [...] września 2000 r. nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku, a zatem okoliczności te dotyczą zasadności wydania decyzji merytorycznej i jako takie nie mogą być przedmiotem rozpoznania w sprawie. Ponadto zarzut ten nie został podniesiony przez skarżącą w trakcie postępowania egzekucyjnego. H. S. zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 14/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), pomimo iż z okoliczności sprawy wynika zaistnienie przesłanek określonych w art. 33 u.p.e.a., stanowiących skuteczną podstawę zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym; 2) niewłaściwe zastosowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 i art. 33 § 4 i 7 u.p.e.a., tj. oddalenie skargi pomimo istnienia okoliczności wskazujących na zasadność formułowanych zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego; 3) niezastosowanie art. 135 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd do zbadania, czy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2012 r. było zgodne ze stanowiskiem wierzyciela, a pominięcie kontroli pod względem prawnym postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przywołała wyrok WSA w W. z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1080/12, którym sąd uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie PINB [...], uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione w związku z wszczęciem przez PINB postępowania egzekucyjnego, mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] września 2000 r., nakazującej H. i E. S. i K. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego. W uzasadnieniu tego wyroku sąd nakazał organowi ustalenie następców prawnych E. S. w zakresie egzekwowanego obowiązku i o ile ustalenie to przyniesie pozytywny rezultat podjęcie czynności wskazanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także przeciwko tym osobom. Zdaniem skarżącej powyższe potwierdza, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie toczyło się wadliwie. Nie ustalono w bezsporny sposób osób zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki, a tym samym wobec których może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Całkowicie pominięto zmiany podmiotowe, m.in. ustalenie spadkobierców po E. S. oraz dokonane darowizny przez H. S. Sąd w zaskarżonym wyroku powinien odnieść się do powyższych kwestii i ocenić na tej podstawie zasadność zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego. W ocenie skarżącej, skoro postanowienie zawierające wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące i stanowi niezbędny element postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów, to przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego. Ocena przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy występuje między nimi bezpośredni związek czy wręcz zależność polegająca na tym, że jedno z nich stanowi nie tylko podstawę wydania drugiego, ale ponadto jeszcze wypowiedź zawarta w pierwszym postanowieniu jest wiążąca dla drugiego. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Ma bowiem rację wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nie rozpatrzył i nie uwzględnił wszystkich okoliczności, mogących świadczyć o tym, że podniesione zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są uzasadnione. Sąd ograniczył się w zasadzie do powtórzenia za organem egzekucyjnym, że ten organ jest związany stanowiskiem wierzyciela co do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, nie może więc zmierzać do ustalenia, kto jest obowiązany do rozbiórki obiektu budowlanego. H. S. nie kwestionowała natomiast stanowiska wierzyciela uznającego jej zarzuty za nieuzasadnione. Tym samym Sąd uznał się również zwolniony od merytorycznego odniesienia się do kwestii, czy obowiązek dokonania rozbiórki ciąży na wnoszącej skargę kasacyjną. Należy przede wszystkim zauważyć, że przepisy prawa (w szczególności ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie ograniczają kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych w sprawach z zakresu postępowania egzekucyjnego w administracji. W szczególności nie wyłączają stosowania w tych sprawach art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. Takiego skutku wyłączającego nie można również łączyć z art. 34 u.p.e.a., który stanowi, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 - 5 tej ustawy, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Oznacza to, że jedynie organ egzekucyjny nie może zakwestionować stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów. Stanowisko wierzyciela jest tylko jego oceną zasadności zarzutów i zarazem materiałem dowodowym w sprawie dotyczącej zarzutów, natomiast orzekanie co do ich zasadności należy do organu egzekucyjnego. Postanowienie wierzyciela o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione nie korzysta z domniemania mocy obowiązującej, właściwego decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) i dlatego nie jest wiążące (obowiązujące) poza relacją: wierzyciel - organ egzekucyjny. Sąd administracyjny ma zatem pełne kompetencje (a więc obowiązek) oceny wypowiedzi wierzyciela co do zarzutów, w ramach sprawy ze skargi na postanowienie organu egzekucyjnego uznającego zarzuty za nieuzasadnione. W piśmie własnoręcznie sporządzonym z dnia [...] marca 2012 r. H. S. (osoba wówczas w wieku dziewięćdziesięciu czterech lat) wniosła zarzuty do postępowania egzekucyjnego, formułując je w sposób opisowy: że "sprawa jej nie dotyczy, nie jest inwestorem". Należało to rozumieć, że jej zdaniem tytuł wykonawczy skierowano do niewłaściwej osoby. Potwierdza to treść skargi wniesionej do WSA w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] listopada 2012 r., w sprawie uznania jej uznania jej zarzutów za nieuzasadnione, w której skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia art. 33 pkt 4 i 7 u.p.e.a. Określony w art. 33 pkt 4 u.p.e.a. zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy nie tylko sytuacji, w której w tytule wykonawczym określono inną osobę, niż np. w decyzji administracyjnej, stanowiącej źródło egzekwowanego obowiązku. Dyspozycją tego przepisu należy również objąć przypadki, gdy osoba wskazana w tytule wykonawczym nie jest już zobowiązana do wykonania obowiązku, ponieważ przed wystawieniem tytułu wykonawczego egzekwowany obowiązek np. przeszedł na inny podmiot. Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok (26 czerwca 2013 r.) w kilka miesięcy po wydaniu przez WSA w W. wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1080/12, w sprawie dotyczącej postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania przez H. S. i K. S. obowiązku rozbiórki budynku mieszkalno - gospodarczego, nałożonego decyzją z dnia [...] września 2000 r., a więc w sprawie wykonania tego samego obowiązku, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne, będące przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Należy dodać, że informacja o tym wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1080/12 znajduje się w aktach sądowych rozpatrywanej sprawy. Sąd uchylił wówczas postanowienie organu egzekucyjnego uznające zarzuty za nieuzasadnione. Podstawą tego rozstrzygnięcia były okoliczności wskazujące, że po stronie podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki zaszły zmiany, m.in. wskutek dokonania przez H. S. w dniu [...] listopada 2008 r. aktu darowizny swoich udziałów w nieruchomości będącej przedmiotem obowiązku rozbiórki na rzecz A. S. W związku z tym Sąd nakazał organowi egzekucyjnemu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił istnienie i okoliczności zmian w kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania rozbiórki. Wyrok Sądu jest prawomocny. Okoliczność ustalone w tym wyroku mogą wskazywać, że tytuł wykonawczy wystawiony w postępowaniu egzekucyjnym, którego dotyczy zaskarżony wyrok Sądu I instancji dotknięty jest błędem co do osoby obowiązanej do wykonania obowiązku. Sąd nie zajął się jednakże tą kwestią. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej, opisane jako nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, mimo zasadności zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym, należało uznać za częściowo uzasadnione, poza zarzutem naruszenia art. 33 pkt 7 u.p.e.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skoro ten zarzut nie został podniesiony w postępowaniu egzekucyjnym, to nie mógł być objęty badaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.