IV SA/Gl 274/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. T., B.T. na czynność Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu dziecka do przedszkola 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2011 r. B. i B.T. zwrócili się do Burmistrza Miasta P. o zwrot kosztów dojazdu ich syna W.T. oraz opiekuna do Niepublicznego Przedszkola "A" w K.w związku z rozpoczęciem przez niego realizacji rocznego przygotowania przedszkolnego. Z kolei w piśmie z dnia 19 grudnia 2011 r. poinformowali o nieprzyjęciu warunków zawartych w projekcie umowy dotyczącej zwrotu kosztów przejazdu dla dziecka i opiekuna na odcinku P. Wskazali, że Przedszkole Integracyjne Nr [...] w Z. odmówiło przyjęcia dziecka. Ponieważ w Gminie P. nie ma przedszkola integracyjnego od 2008 r. czynili starania o przyjęcie syna do przedszkola z oddziałami integracyjnymi w sąsiadujących gminach: Ł., M. i w Z., gdzie odmówiono przyjęcia dziecka. Natomiast najbliższą placówką, która zgodziła się przyjąć syna do oddziału integracyjnego jest "A" w K., do którego obecnie ich syn uczęszcza. Ponownie wnieśli o zwrot kosztów dojazdu dziecka i opiekuna do tego przedszkola lub zapewnienie przez Gminę P. transportu i opieki w trakcie przejazdu dziecka do tego przedszkola celem realizacji przez dziecko rocznego przygotowania przedszkolnego. Pismem z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta P. odmówił zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna do wskazanego przez wnioskodawców przedszkola. Organ podniósł, że stosownie do art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) obowiązkiem gminy jest zapewnienie przewozu do najbliższego przedszkola, jakim jest Przedszkole Nr [...] w Z. Wskazał, że opierając się na informacji Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. Przedszkole Nr [...] w Z. w zupełności spełnia wymogi i zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 25 kwietnia 2008 r. dla W.T. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcom w dniu 11 stycznia 2012 r. W dniu 23 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu) B. i B.T. wezwali Burmistrza Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa zawartego w decyzji: piśmie z [...] r. polegające na naruszeniu art. 1 pkt 1, art. 71b ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i w konsekwencji oparcie decyzji wyłącznie na przepisie 14a ust. 4 tej ustawy. Wskazali, że w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego stwierdzono, że najodpowiedniejszą formą pomocy dziecku będzie jego zakwalifikowanie do kształcenia specjalnego według programu przedszkola specjalnego dla dzieci z autyzmem, realizowanego w grupie integracyjnej oraz objęcie go indywidualnymi zajęciami rewalidacyjnymi w maksymalnym wymiarze godzin. Jeżeli zatem orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednia formą kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół. Następnie wskazali, że Przedszkole Integracyjne Nr [...] w Z., Przedszkole Nr [...] z oddziałem integracyjnym w M. oraz Przedszkole Nr [...] z oddziałami integracyjnymi w Ł. odmówiły przyjęcia dziecka. Natomiast Gmina nie zapewniła dziecku miejsca w przedszkolu z oddziałami integracyjnymi na swoim terenie, a Przedszkole Nr [...] nie posiada oddziału integracyjnego. Najbliższym przedszkolem, które wyraziło zgodę na przyjęcie dziecka jest "A" w K., w którym dziecko odbywa roczne przygotowanie przedszkolne. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pismem z 7 lutego 2012 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że Przedszkole Nr [...] w Z. spełnia warunki określone w orzeczeniu, co zostało potwierdzone pismem Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. z dnia 22 czerwca 2011 r., natomiast rodzice nie mogą w sposób dowolny wybierać placówki, do której będzie uczęszczało ich dziecko, gdyż prowadziłoby to do generowania nieuzasadnionych kosztów. B. i B. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Burmistrza Miasta P. zawartą w piśmie z dnia [...] r. domagając się uchylenia tej decyzji oraz zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna do "A" w K. przez Gminę P. W uzasadnieniu skargi skarżący zasadniczo powtórzyli zarzuty i argumentację zawartą uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazali, że ich syn posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego i jest objęty edukacją specjalną w rozumieniu art. 71b ustawy o systemie oświaty. Nadmienili, że w orzeczeniu z dnia [...] r. stwierdza się, że najodpowiedniejszą formą pomocy dziecku będzie jego zakwalifikowanie do kształcenia specjalnego według programu przedszkola specjalnego dla dzieci z autyzmem, realizowanego w grupie integracyjnej. Natomiast Przedszkole Nr [...] w Z. oddziału integracyjnego nie posiada, na co wskazuje § 11 statutu tegoż przedszkola. Skarżący nie zgodzili się tym samym z twierdzeniem organu, że jest to przedszkole, które spełnia wymogi i zalecenia zawarte w ww. orzeczeniu. Zdaniem skarżących powoływanie się na jakąś informację z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. nie jest wiążące dla sprawy, ponieważ ustawodawca w art. 71b ust. 5a wyraźnie wskazuje, że to orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca dziecku odpowiednią formę kształcenia. Podnieśli, że już w 2008 r. zwracali się do gminy P. o zapewnienie ich dziecku miejsca w przedszkolu z oddziałem integracyjnym, zgodnie z wydany orzeczeniem, pomimo to Gmina nie utworzyła takiego oddziału na swoim terenie ani nie zapewniła ich dziecku miejsca w takim przedszkolu w sąsiednich gminach. W związku z tym od 2008 r. czynili starania o przyjęcie syna do przedszkola z oddziałami integracyjnymi w sąsiednich gminach: Ł., M., Z., gdzie odmówiono przyjęcia dziecka. Wobec tego najbliższą placówką, w której ich syn W. może w pełni realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego i która zgodziła się go przyjąć jest wskazane przedszkole w K. Dlatego uważają, że decyzja Burmistrza Miasta P. jest dla nich krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podczas rozprawy pełnomocnik organu uznał, że spór nie dotyczy wyboru placówki a porozumienia w sprawie zwrotu kosztów przejazdu do placówki oświatowej, w związku z czym wyraził wątpliwość co do dopuszczalności wniesienia skargi. Podniósł także, iż skarżący nie przedstawili dowodów, że dziecko mogłoby być umieszczone w przedszkolu takim jak to, do którego uczęszcza, położonym bliżej miejsca zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądów administracyjnych podlegają zatem akty oraz czynności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów ogranicza się więc wyłącznie do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu bądź podjęcia zaskarżonej czynności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że żądanie skarżących dotyczące zwrotu kosztów przejazdu dziecka i jego opiekuna do przedszkola stanowi żądanie dokonania czynności w zakresie spełnienia obowiązku wynikającego z art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W związku z tym należało wyjaśnić charakter tej czynności, celem ustalenia, czy sprawa jest objęta kognicją sądu administracyjnego. W tym zakresie za ugruntowane należy uznać stanowisko wyrażone w orzecznictwie, w świetle którego kwestia zapewnienia dziecku niepełnosprawnemu transportu do szkoły publicznej bądź zwrotu poniesionych kosztów dowozu, nie stanowi materii podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej może bowiem nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego wskazuje bezpośrednio lub pośrednio na taką prawną formę działania organu. Przepisy ustawy o systemie oświaty dotyczące zasad ponoszenia kosztów dowożenia dzieci do najbliższych placówek przedszkolnych lub szkolnych - wydania decyzji w tym przedmiocie nie przewidują. Postanowiono w nich natomiast (tak w stosunku do dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, jak i w stosunku do dzieci realizujących już obowiązek szkolny – odpowiednio art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a ustawy), że gmina ma obowiązek zapewnić dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej placówki edukacyjnej, ewentualnie zwrócić koszty przejazdu zapewnionego przez opiekuna. W ten sposób wprost w przepisach prawa uregulowano kwestię sposobu i kosztów transportu. W takiej sytuacji ocena organu co do przysługiwania lub nieprzysługiwania zwrotu kosztów przejazdu zapewnionego przez rodziców odbywa się w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. np. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 491/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 630/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 194/11 dostępne w Internecie w CBOSA). Taką też czynnością jest odmowa zwrotu kosztów przejazdu dziecka skarżących do Przedszkola w K. dokonana przez Burmistrza Miasta P. W świetle powyższych ustaleń za przedmiot skargi należy zatem uznać czynność w postaci pisma Burmistrza Miasta P. z [...] r. Nr [...], polegającą na odmowie skarżącym zwrotu kosztów przewozu ich syna wraz z opiekunem do przedszkola. Tym samym Sąd jest właściwy do oceny jej zgodności z prawem. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi należało zbadać, czy zostały spełnione wymogi formalne do jej skutecznego wniesienia. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej o spornej czynność w postaci pisma z dnia [...] r. skarżący zostali powiadomieni w dniu 11 stycznia 2012 r. (data doręczenia). Natomiast w dniu 23 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu) B. i B.T. wezwali Burmistrza Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieśli skargę w dniu 6 marca 2012 r. – w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (doręczenie miało miejsce 16 lutego 2012 r.). Dopełnione zostały więc wymogi formalne skargi umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej czynności należy stwierdzić, że została ona podjęta z naruszeniem prawa, co uzasadnia uwzględnienie skargi. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że małoletni W.T. posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz orzeczenie o niepełnosprawności, był objęty wychowaniem przedszkolnym do ukończenia 6 roku życia i jest zobowiązany do odbycia obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego przed rozpoczęciem realizacji obowiązku szkolnego (art. 14 ust. 1, 1a, 3a ustawy). W stosunku do dzieci urodzonych w 2005 r. (W. T. był urodzony w lutym 2005 r.), które nie rozpoczęły spełniania obowiązku szkolnego wynika to wprost z art. 10 ustawy z 19 marca 2009 r. w sprawie zmiany ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 54, poz. 458). W przepisie tym wskazano miejsca odbycia tego obowiązku jako przedszkole, oddział przedszkolny zorganizowany w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego, z odpowiednim zastosowaniem art. 14a ust. 2 – 4 ustawy. Nie ulega też wątpliwości, iż sytuacja zdrowotna i wiekowa syna skarżących pozwala na jej rozpatrywanie w kontekście ustawowego obowiązku gminy zapewnienia dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, ewentualnie zwrotu kosztów jego dowiezienia do placówki wychowawczej (edukacyjnej). Obowiązek taki wynika z art. 14a ust. 4 ustawy. Należy jednak rozróżnić prawo wyboru przez rodzica placówki, w której obowiązek kształcenia specjalnego w trakcie rocznego przygotowania przedszkolnego będzie realizowany, a zapewnienie dziecku bezpłatnego transportu oraz zwrotu kosztów przejazdu w razie dowozu we własnym zakresie. Obowiązek bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów dowiezienia dziecka dotyczy sytuacji jego uczęszczania do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego, a nie do każdej placówki wybranej przez rodziców. Przyjdzie w tym miejscu nadmienić, że przywołana na rozprawie przez skarżących uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 133/10 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy innej sytuacji tj. zapewnienia przewozu dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, do ośrodka wybranego przez rodziców przy braku ustawowego zastrzeżenia, że ma to być najbliższy ośrodek). Jeżeli zatem organ stwierdzi, że wskazane przez rodziców przedszkole nie jest najbliższym przedszkolem w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka, mogącym zapewnić realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego – to powinien to bezspornie wykazać. Zdaniem składu orzekającego wyjaśnienia tego elementu zabrakło. Jak wynika z pisma z dnia [...] r. organ wskazał, że takim najbliższym przedszkolem, które spełnia wymogi orzeczenia jest Przedszkole Nr [...] w Z. Wskazaniu tego przedszkola nie towarzyszyło jednak udowodnienie, że placówka ta jest w stanie zapewnić dziecku posiadającemu orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ze względu na autyzm (jak syn skarżącej) realizacji obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego w formie wskazanej w tym orzeczeniu. W aktach sprawy znajduje się pismo Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. z dnia 22 czerwca 2011 r., z którego wynika, że skarżący zostali poinformowani w rozmowach ze specjalistami o możliwości zorganizowania kształcenia specjalnego "w Oddziale dla Dzieci Specjalnej Troski przy Przedszkolu nr [...] w Z. – aktualnie od września 2011 r. przy tym przedszkolu ma funkcjonować również oddział dla dzieci z autyzmem". Jednocześnie w piśmie tym nie odniesiono się do wskazanej w orzeczeniu zalecanej formy kształcenia specjalnego – zalecenie kształcenia specjalnego według programu przedszkola specjalnego dla dzieci z autyzmem realizowanego w grupie integracyjnej, w kontekście wskazanej przez Poradnię placówki. Tymczasem organ nie ustalił, czy Przedszkole Nr [...] zostało wskazane przez Poradnię ze względu na to, że przy nim funkcjonuje Oddział dla Dzieci Specjalnej Troski, czy też dlatego, że od września 2011 r. ma zacząć funkcjonować oddział dla dzieci z autyzmem (nota bene z akt nie wynika czy w istocie taki oddział został utworzony), a nadto czy zajęcia odbywać się będą w grupie integracyjnej. Nadto w aktach brak jakiegokolwiek dokumentu (np. informacji dyrektora Przedszkola Nr [...] w Z., czy placówka ta jest gotowa do przyjęcia dziecka i zapewnienia mu wystarczającej opieki i edukacji odpowiedniej do zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie wykazano zatem w sposób nie budzący wątpliwości uprawnień tej placówki a nadto gotowości do przyjęcia dziecka. Reasumując stwierdzić należy, że kwestionowana czynność odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń narusza zasadę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie została poprzedzona bezspornym wykazaniem, iż Przedszkole nr [...], zaproponowane w zastępstwie aktualnej placówki edukacyjnej dziecka, stanowi jednostkę najbliższą jego miejscu zamieszkania. Wykazanie tych okoliczności jest możliwe przez wyjaśnienie charakteru jej działalności. Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali w sposób niebudzący wątpliwości powyższe fakty, a następnie dokona czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w sposób zgodny z prawem. Natomiast za niezasadne należy uznać twierdzenie pełnomocnika organu, że skarżący nie przedstawili dowodów, że dziecko mogłoby być umieszczone w przedszkolu takim jak to, do którego uczęszcza, położonym bliżej miejsca zamieszkania. Wskazać należy, że skarżący, jak wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 20 maja 2011 r. wystąpili do Burmistrza Miasta P. o zapewnienie ich dziecku W.T. odpowiedniej formy kształcenia, dołączając do tego pisma orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego syna. Zgodnie z art. 71b ust. 5a ustawy o systemie oświaty, jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół. Zatem okoliczność, iż skarżący wskazali w tym piśmie przedszkole w K. nie była dla organu wiążąca. Na organie ciążył natomiast obowiązek wskazania przedszkola (bądź przedszkoli) bliżej położonego, stanowiącego odpowiednią formę kształcenia dziecka zgodną z zaleceniem wynikającym z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz zapewnienia przyjęcia tego dziecka w takiej placówce. Tymczasem Gmina wprawdzie wskazała Przedszkole Nr [...] w Z. jednakże bez wykazania, że stanowi ono odpowiednią formę kształcenia syna skarżących oraz, że placówka ta jest gotowa do przyjęcia dziecka. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach, na które składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł, orzeczono zgodnie z art. 200 oraz 205 § 1 powołanej wyżej ustawy.