I OSK 1291/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1792/12 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1792/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. F., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1962 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z [...] maja 1961 r. nr [...], którymi wywłaszczone zostały nieruchomości przy ul. K. w Poznaniu o pow. 209 m2, stanowiące własność A. P.. Postępowanie nadzorcze prowadzone było z wniosku z 24 lutego 2002 r. J. F. – spadkobierczyni A. P.. Odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych organ uzasadnił, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej "ustawa", bowiem: – wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało poprzedzone rokowaniami o dokonanie zbycia nieruchomości przez A. P. za kwotę ustaloną przez biegłego, przy czym pełnomocnik właścicielki – córka – poinformowała, iż matka jest skłonna zbyć nieruchomość ale za działkę zamienną, co oznaczało fiasko rokowań, – została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa-odszkodowawcza z udziałem pełnomocnika właścicielki, – orzeczenie I-szej instancji zawiera wszystkie elementy nakazane art. 22 ustawy, – dokumentacja sprawy wskazuje, że pobudowany na nieruchomości przez okupanta budynek miał przewyższać jej wartość, gdyż powierzchnia działki wynosiła tylko 209 m2, zaś okupant rozebrał budowany przez A. P. budynek i w jego miejsce postawił nowy, nakłady A. P. wyniosły 1.260.000 zł, a okupanta 2.993.760 zł, co wynika z orzeczenia biegłego z 18 września 1962 r., nadto z pisma Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu z 21 lipca 1961 r. wynika, że wartość nakładów wyniosła 763.762 zł, a wartość gruntu 17.765 zł, co uzasadniało wywłaszczenie na podstawie art. 47 ustawy, który zezwalał na wywłaszczenie, gdy naniesienie dokonane przez okupanta na nieruchomości przekroczyły jej wartość. Uchylając decyzje nadzorcze wydane w obu instancjach, Wojewódzki Sąd stwierdził, że organowi nadzoru uszło uwadze, iż orzeczenie o wywłaszczeniu wydane w I-szej instancji miało za podstawę prawną art. 3 ust. 1 ustawy, bowiem jako cel wywłaszczenia została podana konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych ze sprzedażą nieruchomości, a w związku z tym potrzebą uregulowania stanu prawnego, zaś decyzja odwoławcza, jako podstawę prawną wskazała art. 47 ustawy, zaznaczając, że zatwierdza orzeczenie, ale zmienia jego podstawę prawną. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, organ nadzoru nie odniósł się do tego, że organ odwoławczy wywłaszczeniowy na etapie odwołania orzekł w innej sprawie, niż załatwiana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie ocenił tej okoliczności w świetle art. 120 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym i z punktu widzenia art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że organ nadzoru nie wypowiedział się co do legalności wywłaszczenia w świetle art. 3 ust. 1 ustawy, zupełnie też pomijając postępowanie prowadzone wówczas przez A. P. przed sądem powszechnym, korzystne dla niej. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi, sprowadzających się do tego, że nie można było przyjąć, że wartość budowli przewyższała wartość nieruchomości, Wojewódzki Sąd stwierdził, iż obecny materiał dowodowy potwierdza, że wartość budowli przekraczała wartość gruntu, co wynika z wyceny sporządzonej 30 lipca 1960 r. przez biegłego (grunt 17.765 zł) i pisma Prezydium w Poznaniu z 21 lipca 1961 r. (nakłady 763.762 zł). Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 120 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. (według stanu prawnego na dzień wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej –: Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168) polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organ nadzoru pominął, iż na etapie postępowania odwoławczego Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych orzekła w innej sprawie, b) 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej ustawą z dnia 12 marca 1958 r. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organ nadzoru powinien ocenić wywłaszczenie co do jego zgodności z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 120 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. (według stanu prawnego na dzień wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej – Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz.168) oraz w zw. z art. 47 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy w 1962 r. dokonał wywłaszczenia w innym trybie, niż organ wywłaszczeniowy, d) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku występuje wewnętrzna sprzeczność w wyniku czego brak jest jednoznacznego stanowiska Sądu dlaczego Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 1962 r. orzekła w innej sprawie i w innym trybie, niż Prezydium Rady Narodowej m. Poznania Urząd Spraw Wewnętrznych w decyzji z dnia [...] maja 1961 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów wskazanych w tych podstawach. Podstawowym zarzutem jaki postawił Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżącemu Ministrowi, działającemu jako organ nadzoru jest to, iż nie dostrzegł, że organ wywłaszczeniowy II-giej instancji orzekł w innym przedmiocie, aniżeli organ wywłaszczeniowy I-szej instancji. Zasadniczą kwestią w sprawie jest jakie uprawnienia organowi odwoławczemu dawał art. 120 k.p.a., w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym w dacie wydawania orzeczeń wywłaszczeniowych – Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168. Stanowił on w § 1, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i wydaje w tym zakresie nową decyzję, zaś w § 2 upoważnił organ do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami. Jak z przepisu tego wynika organ odwoławczy mógł utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, jeśli uznał ją za zgodną z prawem lub ją uchylić i wydać nową decyzję w sprawie. W obu wypadkach oczywiście przedmiot sprawy, jego podstawa prawna były określone przez organ I-szej instancji i jeśli rozstrzygniecie organu I-szej instancji wynikało z zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy mógł orzec na podstawie pkt 1 § 1 art. 120, zaś gdy wniosek organu I-szej instancji był wadliwy, wbrew dokumentacji sprawy, a ta była wystarczająca do rozstrzygnięcia, organ odwoławczy miał do zastosowania pkt 2 § 1 art. 120 k.p.a. Jeżeli natomiast sprawa nie była wyjaśniona jak należy, z błędnie zakwalifikowanym przedmiotem, a postępowanie dowodowe nie mogło być przez organ odwoławczy przeprowadzone, wówczas organ ten mógł orzec na podstawie art. 120 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie żadnej z tych możliwości, jaką dawał art. 120 k.p.a. odwoławczy organ wywłaszczeniowy nie zastosował. Utrzymał natomiast orzeczenie wywłaszczeniowe w mocy, zmieniając natomiast jego podstawę prawną. Zmiana podstawy prawnej decyzji przez organ odwoławczy jest oczywiście możliwa, w celu jej uściślenia czy poprawienia, jednak w ramach postępowania w przedmiocie prowadzonym przez organ I instancji. Nie może natomiast zmiana ta prowadzić do przekwalifikowania przedmiotu sprawy, zatem wydania rozstrzygnięcia odwoławczego w sprawie innej, aniżeli prowadzonej przez organ I instancji, tj. w sprawie nowej. Taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym, poddanym ocenie w trybie nadzoru w niniejszej sprawie. Zasadnie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznań z [...] maja 1961 r. wywłaszczało nieruchomość od A. P. z uwagi na konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych z koniecznością sprzedaży nieruchomości, z czego wynikała potrzeba uregulowania jej stanu prawnego, a taki powód wywłaszczenia – dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych przewidywał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), dalej "ustawa". Natomiast decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1961 r. zmieniała tę podstawę prawną na art. 47 ustawy. Ten przepis pozwalał na wywłaszczenie nie dla takich celów jakie wskazywał art. 3 ustawy, a które można określić jako obronne, użyteczności publicznej czy mieszkaniowe, ale z zupełnie innej przyczyny, w takim katalogu się nie mieszczącej. Wywłaszczenie na podstawie art. 47 ustawy następowało, gdy wartość budowli wzniesionych na nieruchomości przez władze lub przedsiębiorstwa państwowe, a także przez okupanta przekroczyły wartość nieruchomości. W sprawie zmiany podstawy wywłaszczenia na art. 47 ustawy Komisja Odwoławcza dokonała z tego względu, że okupant niemiecki na nieruchomości A. P. wzniósł budynki przewyższające wartość gruntu. Zasadnie Wojewódzki Sąd stwierdził, że organ nadzorczy, prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych pominął ten fakt, tj. wydanie przez organ odwoławczy – Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia – decyzji w innym przedmiocie sprawy, aniżeli orzekał organ I instancji. Przedmiotem bowiem było nie tylko wywłaszczenie, ale także jego podstawa prawna, zatem przyczyna, dla której dokonywano odjęcia prawa własności. W takim stanie Wojewódzki Sąd miał rację wskazując, aby w ponownym postępowaniu organ nadzoru zbadał czy sprawę w świetle art. 3 ust. 1 ustawy, skoro w takim przedmiocie prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe przez organ I-szej instancji, a organ odwoławczy zmienił ten przedmiot wbrew uprawnieniom zawartym w art. 120 k.p.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).