II SA/Po 1047/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skarg K. Ć. na decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowanej części obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2012 r. nr [...] i [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 1000,- (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. W dniu 20 kwietnia 2011r. Pracownicy PINB w O. przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości położonej przy ul W. w O., podczas których ustalono, iż do budynku gospodarczo usługowego dobudowano w latach 2007-2009 z tyłu dobudówkę, pełniącą rolę hali usługowej o wymiarach 4,97x7,15 m i wysokości 3,46 m do 3,10 m z blachy i poliwęglanu, a także w roku 2008 do tego samego budynku, od przodu dobudowano dobudówkę, pełniącą funkcję przedsionka i kotłowni o wymiarach 7,30 x 1,15 m i wysokości 3,8 m do 2,2 m z blachy i poliwęglanu. Postanowieniem z dnia [...] 2012r. na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm, zwana dalej "p.b."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na A. C. i K. C. Obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 marca 2012r. określonych w tym orzeczeniu dokumentów. Wobec niewykonania tego obowiązku decyzją z dnia [...] 2012r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w O. (dalej PINB) nakazał K. C. i A. C. wspólnikom spółki cywilnej "A" w O. dokonanie rozbiórki dobudowanej z tyłu budynku usługowo gospodarczego dobudówki, pełniącej rolę hali usługowej o wymiarach 4,97x7,15 m i wysokości 3,46 m do 3,10 m. Z kolei decyzją z dnia [...] 2012r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w O. (dalej PINB) nakazał K. C. i A. C. wspólnikom spółki cywilnej "A" w O. dokonanie rozbiórki dobudowanej od przodu dobudówki, pełniącej funkcję przedsionka i kotłowni o wymiarach 7,30 x 1,15 m i wysokości 3,8 m do 2,2 m. Na skutek odwołań wniesionych przez K. C. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) uchylił zaskarżone ww. decyzje oraz poprzedzające je postanowienia i przekazał obie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] 2012r. ([...]) PINB w O. nakazał K. C. i A. C. wspólnikom spółki cywilnej "A" w O. dokonanie rozbiórki dobudowanej z tyłu budynku usługowo gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] dobudówki, pełniącej rolę hali usługowej o wymiarach 4,97x7,15 m i wysokości 3,46 m do 3,10 m. Z kolei decyzją z dnia [...] 2012r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w O. (dalej PINB) nakazał K. C. i A. C. wspólnikom spółki cywilnej "A" w O. dokonanie rozbiórki znajdującej się na działce nr [...] dobudówki, pełniącej funkcję przedsionka i kotłowni o wymiarach 7,30 x 1,15 m i wysokości 3,8 m do 2,2 m. Odwołania od obu ww. decyzji wniósł K. C.. Decyzjami z dnia [...] 2012r. ([...] ) oraz [...]) WINB utrzymał w mocy zaskarżone decyzje, wskazując w uzasadnieniu, iż przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające: - na dobudowaniu z tyłu budynku usługowo gospodarczego dobudówki, pełniącej rolę hali usługowej o wymiarach 4,97x7,15 m i wysokości 3,46 m do 3,10 m oraz: - na dobudowaniu od przodu tego budynku dobudówki, pełniącej funkcję przedsionka i kotłowni o wymiarach 7,30 x 1,15 m i wysokości 3,8 m do 2,2 m . Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji terminu "rozbudowa", należy przez to rozumieć powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy granice obiektu, (zwiększenie powierzchni zabudowy). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane to w istocie rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. W konsekwencji postepowanie winno być prowadzone na podstawie art. 48 p.b. bowiem inwestorzy nie posiadali wymaganego prawem pozwolenia na budowę. WINB zwrócił również uwagę, że z pisma burmistrza O. z dnia 6 sierpnia 2012r. wynika, iż działka nr [...] należy do obszaru oznaczonego symbolami R, OW – strefa ochrony ekosystemów i zrównoważonego rozwoju. Nadto dobudówka pobudowana z tyłu budynku gospodarczo usługowego, w części posadowiona jest na działce nr ewidencyjny [...] stanowiącej rów, oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem "WS". W granicach terenów "WS" zgodnie z planem miejscowym obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. Zatem zdaniem organu odwoławczego samowolnie dokonana rozbudowa obiektu jest niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nie zachodzą przesłanki przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skargi na opisane powyżej obie decyzje WINB-u z dnia [...] 2012r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. C. zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ponieważ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, - art. 8 k.p.a. ponieważ organ odwoławczy nie przyczynił się do starannego i zgodnego z prawem prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólną pogłębiania zaufania do organów państwa, - art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. albowiem organ orzekający mając obowiązek dokonania swobodnej oceny dowodów w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom dano wiarę, a innym wiarygodności odmówiono. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi okazały się zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na treść zaskarżonych decyzji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w toku postępowania istotną kwestią była data pobudowania obu dobudówek, a w szczególności ustalenie, czy nastąpiło to przed czy po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z 28 kwietnia 2005r (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego [...]. Ustalenie to ma podstawowe znaczenie w kontekście stwierdzenia przez organy sprzeczności inwestycji z ww. planem miejscowym. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji oraz w poprzedzających je decyzjach PINB-u brak jest jakiejkolwiek informacji dlaczego i na podstawie jakich dowodów organy przyjęły, iż obie dobudówki powstały już po wejściu w życie planu miejscowego. Odpowiedzi na to pytanie nie dają również dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Co prawda w "Protokole kontroli obiektu budowlanego" z 20 kwietnia 2011r. widnieje adnotacja, iż dobudówka umiejscowiona z przodu budynku usługowo gospodarczego została wykonana według K. C. w 2005r. a według organu w 2008r. Z kolei dobudówka umiejscowiona z tyłu budynku usługowo gospodarczego została wykonana według K. C. w latach 2000-2005, a według organu w latach 2007-2009. Ani w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji ani w uzasadnieniach poprzedzających je decyzji PINB-u nie ma wyjaśnienia rozbieżności co do ww. dat, nie ma również stanowiska organu dlaczego nie dał wiary oświadczeniom K. C. co do dat posadowienia obu przybudówek. Już ta okoliczność stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Organy w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu stanu faktycznego, nie przedstawiły nie tylko oceny zgromadzonych dowodów, ale nawet nie wskazały dowodów w oparciu o które przyjęły iż obie przybudówki powstały już po wejściu w życie planu miejscowego. Gdyby okazało się, że obie przybudówki powstały przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego, bezzasadne byłoby badanie zgodności tej inwestycji z tymże planem. Powyższe naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiało uchyleniem zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji PINB-u. O ile w toku dalszego postępowania okaże się, że przedmiotowe dobudówki powstały już po wejściu w życie planu miejscowego konieczne jest również rozważenie możliwości orzeczenia o rozbiórce jedynie części przybudówek a w pozostałym zakresie dokonania ich legalizacji, na co wskazał skarżący w uzasadnieniach skarg. Otóż na obecnym etapie postępowania niewątpliwie podzielić należy stanowisko organów, iż nie jest możliwa legalizacja przybudówki znajdującej się z tyłu budynku gospodarczo usługowego, w jej części znajdującej się na terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem "WS". W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego przedstawione w zaskarżonych decyzjach, a odwołujące się do treści planu miejscowego, który nie przewiduje możliwości powstania nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem "WS". Zauważyć przy tym należy, iż znajdujący się w aktach szkic z naniesionymi przybudówkami, został sporządzony na mapie o nieokreślonej skali, co uniemożliwia dokonanie jakichkolwiek wniosków co do określenia powierzchni zabudowy przybudówek, w szczególności w zakresie przybudówki częściowo znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem "WS". W pozostałym zakresie dobudówki powstały na terenie oznaczonym jako strefa ochrony ekosystemów i zrównoważonego rozwoju dla których plan miejscowy dopuszcza rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych o powierzchnię nie większą niż 10% istniejącej powierzchni użytkowej. W tym kontekście organ I instancji w toku dalszego postepowania winien wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości jaka jest - wobec wyżej przytoczonych zapisów planu miejscowego – funkcja budynku do którego dobudowano przybudówki i dopiero po takim ustaleniu rozstrzygnięcie czy plan miejscowy pozwala, czy też nie, na rozbudowę tego budynku. Zauważyć przy tym należy, iż plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta O. zawiera w § 7 pkt 1 ppkt 3 lit. c) zawiera nieprecyzyjne określenie "istniejące budynki mieszkalne i gospodarcze mogą być modernizowane i przebudowywane". Termin "przebudowywane" należy przy tym traktować jako rozbudowę a to wobec dalszej treści tego przepisu (dopuszczającego powiększenie istniejącej zabudowy o 10 %). Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym, że pobudowanie przybudówek należy zakwalifikować jako modernizację. Zdaniem Sądu nie ma najmniejszych wątpliwości, iż plan miejscowy rozróżnia modernizację i rozbudowę istniejącej zabudowy, a zatem sama modernizacja nie może prowadzić do zwiększenia powierzchni zabudowy istniejących budynków. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. uchylił obie zaskarżone decyzje oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzające je decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2012r. nr [...] i nr [...]. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. a o wykonalności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.