II GSK 1034/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2541/12 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w Z. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz D. S.A. z siedzibą w Z. 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2541/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S.A. w Z. (dalej: Spółka) na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK) z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej: uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i zasądził od organu na rzecz Spółki koszty postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. Spółka wystąpiła do Prezesa UTK o wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do [...] S.A. jako przewoźnika kolejowego naruszającego przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), dalej: u.t.k. Spółka wskazała, że [...] S.A. niezgodnie z ustawą wykonuje czynności zarządcy infrastruktury kolejowej, bo nie udostępnia zgodnie z prawem infrastruktury kolejowej takim przewoźnikom jak Spółka, co prowadzi do ich dyskryminowania. Uzasadniając interes prawny we wszczęciu postępowania Spółka wyprowadziła go bezpośrednio z przepisów u.t.k. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes UTK utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Spółki, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. Prezes UTK uznał, że Spółka nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania wobec [...] S.A., a więc nie może być uznana za stronę w rozumieniu treści art. 28 k.p.a., ponieważ nie wynika on ani z przepisów u.t.k. ani z innych przepisów prawa materialnego; natomiast Spółka ma interes faktyczny (ekonomiczny) w uzyskaniu dostępu do infrastruktury kolejowej, ale ten interes nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania. Prezes UTK stwierdził ponadto, że wystąpiły inne uzasadnione przyczyny przemawiające za odmową wszczęcia postępowania, bo w dniu [...] grudnia 2011 r. wszczął już z urzędu wobec [...] S.A. postępowanie w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej. Skoro Spółka w dniu [...] maja 2012 r. złożyła wniosek w identycznym zakresie, to zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym samym zakresie, gdyż dwa postępowania w tym zakresie nie mogą się toczyć. W skardze do WSA w W. Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Argumentowała, że ma interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej, który bezpośrednio wynika z przepisów u.t.k. W odpowiedzi na skargę Prezes UTK wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. WSA w W. skargę uwzględnił. Sąd I instancji wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania, o której stanowi art. 61a § 1 k.p.a., wiąże się, co do zasady, z uprzednią kontrolą ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania. Na tym etapie organ ustala, czy podmiotowi żądającemu wszczęcia postępowania przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub stwierdza istnienie innych przyczyn warunkujących odmowę wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu I instancji niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że Spółka nie wskazała przepisów prawa materialnego, z których wywodzi interes prawny, a organ z urzędu nie dopatrzył się takich przepisów w u.t.k. Wniosek Spółki o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie jest skargą przewoźnika kolejowego i dotyczy zagadnień z art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. Spółka dowodzi, że skoro [...] S.A. wykonuje faktyczne czynności zarządcy infrastruktury kolejowej, to w oparciu o art. 32 u.t.k. powinna opracować regulamin, który zapewni równy i niedyskryminujący dostęp do tej infrastruktury. Dlatego też nie można było podzielić argumentacji organu, że Spółka nie legitymowała się interesem prawnym, a tylko ekonomicznym, skoro u.t.k. w art. 29 ust. 2 w zw. z art. 32, art. 30 ust. 1-2 nakłada na zarządcę infrastruktury określone obowiązki. Usunięcia takich właśnie uchybień domagała się Spółka. Zdaniem Sądu I instancji Spółka jest uprawniona do domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego przez Prezesa UTK, gdyż podnosi, że [...] S.A. narusza przepisy u.t.k., w szczególności te, które odnoszą się do zagadnień regulaminu określającego zasady dostępu przewoźników do infrastruktury kolejowej, jak również przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Wniosek Spółki spełnia wszystkie przesłanki skargi z art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k., zatem potraktowanie go przez Prezesa UTK jako informacji z rynku i na tej podstawie odmowa wszczęcia postępowania nie znajduje uzasadnienia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania przez Prezesa UTK było także to, że zakres przedmiotowy wniosku Spółki pokrywał się z zakresem podmiotowo-przedmiotowym wszczętego z urzędu w dniu [...] grudnia 2011 r. przez Prezesa UTK postępowania administracyjnego przeciwko [...] S.A. w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników do infrastruktury kolejowej, a więc, że zaszły inne uzasadnione przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania. Okoliczności tej Sąd nie mógł zweryfikować, bo nie wynika ona ani z treści zaskarżonego postanowienia ani z akt sprawy. Zakres toczącego się z urzędu postępowania wynika dopiero z odpowiedzi na skargę. Z tej przyczyny zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa UTK również było wadliwe. Z wymienionych powodów WSA wyeliminował z obrotu prawnego obydwa zaskarżone postanowienia. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd polecił organowi ponowne rozważenie zasadności wszczęcia postępowania w tej sprawie, ewentualnie wszczęcia go i zawieszenia lub dopuszczenia skarżącej Spółki do postępowania toczącego się z urzędu. II Skargę kasacyjną złożył Prezes UTK. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną organ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 61a § 1 oraz art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do tezy, że został naruszony art. 28 k.p.a. przyznający Spółce przymiot strony w sytuacji braku wskazanego konkretnie interesu prawnego lub obowiązku, a poprzestając jedynie na oparciu tego interesu prawnego na ogólnym przepisie prawa tj. art. 13 u.t.k.; wnioskująca Spółka nie wskazała w jaki sposób uchybienia [...] S.A. rzutują na jej interesy, ani nie wskazała, że w regulaminie, którego dotyczy art. 32 u.t.k. miał być uwzględniony konkretny dostęp (i jego zakres) do infrastruktury; 2. art. 13 ust. 6 u.t.k. przez przyjęcie przez Sąd, że ingerencja prawna Prezesa UTK w przypadku naruszenia przepisów i aktów, o których mowa w tym artykule, może nastąpić w trybie wnioskowym, podczas gdy ewentualne wszczęcie postępowania może nastąpić tylko z urzędu; 3. art. 61 k.p.a. w zakresie drugiej przesłanki tego przepisu, pozwalającego na odmowę wszczęcia postępowania w przypadku zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn, to znaczy w przypadku, kiedy postępowanie w analogicznym zakresie toczy się z urzędu; 4. art. 13 ust. 1 pkt 5 w zw. z pkt. 2 oraz art. 14 ust. 4 u.t.k. przez błędną kwalifikację trybu postępowania w sytuacji dowolnego ustalenia przez Sąd (z pominięciem sprecyzowania tego przez Spółkę), że wniosek przewoźnika w przedmiocie nim objętym jest skargą z art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k., a nie wnioskiem w przedmiocie nadzoru z art. 13 ust. 1 pkt. 2, dla których to sytuacji u.t.k. przyjmuje odmienny tryb postępowania; w przedmiocie skargi tryb skargowy zgodny z k.p.a. na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy. Prezes UTK wskazał, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności tej sprawy i błędna ich ocena także stanowi zarzut skargi kasacyjnej. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd dość dowolnie przyznał interes prawny Spółce w żądaniu wszczęcia postępowania wobec [...] S.A. W postępowaniu administracyjnym, które wobec [...] jest już prowadzone z urzędu, Spółka ma swojego reprezentanta – Izbę Gospodarczą Transportu Lądowego, więc przez tę Izbę może wpływać na bieg postępowania. Skarżący kasacyjnie organ argumentował także, że tryb przewidziany w art. 13 ust. 6 u.t.k. wyłącza złożenie wniosku, bowiem organ dokonuje działań naprawczych z urzędu, a wszczęcie dwóch postępowań w jednej sprawie administracyjnej mogłoby doprowadzić do patologii i naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; zostałyby wydane dwa tożsame rozstrzygnięcia w postępowaniu wszczętym na wniosek i z urzędu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu między stronami nie jest i nie było sporne, że zakres postępowania toczącego się z urzędu i postępowania, które miałoby zostać wszczęte na wniosek Spółki pokrywa się. Zatem ta okoliczność nie powinna budzić wątpliwości Sądu I instancji, jak też Sąd nie miał podstaw do uznania jej za niewyjaśnioną. Co więcej skoro WSA uznał, że wniosek Spółki jest skargą w rozumieniu u.t.k., to mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a. o skardze, a nie o postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony. Spółka skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2014 r., złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezes UTK uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych i podtrzymał wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Prezesa UTK oparta została na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej Prezes UTK zarzucił wyrokowi WSA w W. naruszenie art. 61a § 1 oraz art. 28 k.p.a. polegające na błędnej wykładni tych przepisów, poprzez przyznanie D. S.A. przymiotu strony w postępowaniu na podstawie art. 13 u.t.k. W dalszej kolejności Prezes UTK wskazał na naruszenie art. 13 ust. 6 u.t.k. przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że Prezes UTK ma kompetencję do ingerencji w przypadkach wskazanych w ustawie w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek, a nie tylko wówczas, gdy jest prowadzone z urzędu. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także w ramach zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 61 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 5 w zw. z pkt 2 oraz art. 14 ust. 4 u.t.k. polegające na błędnej kwalifikacji trybu postępowania, zwłaszcza przyjęcia przez Sąd I instancji, że wniosek przewoźnika jest skargą określoną w art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k., a nie wnioskiem w zakresie wskazanym w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy. W skardze kasacyjnej podkreślono, że niewyjaśnienie tych okoliczności sprawy i błędna ich ocena uzasadnia skargę kasacyjną, której skutkiem powinno być uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty w ramach wskazanej w niej podstawy kasacyjnej należy uznać za niezasadne. NSA dokonując ogólnej oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej miał na uwadze przede wszystkim ich formalną wadliwość. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna jako środek prawny ma charakter sformalizowany i profesjonalny. Oznacza to, że jej skuteczność zależy od sposobu postawienia zarzutów i ich umotywowania. Poza tym zarzuty wyznaczają podstawy prawne, w ramach których Sąd II instancji może dokonywać oceny skarżonego wyroku. Przewidziana przepisami prawa formalizacja skargi kasacyjnej może być przełamana tylko wówczas, gdy pomimo wadliwej konstrukcji zarzutu, uzasadnienie skargi wskazuje jednoznacznie na kwestionowane naruszenia i dokonuje ich poprawnej kwalifikacji, gdyż w postępowaniu kasacyjnym Sąd II instancji nie może działać z urzędu domniemując możliwe naruszenia, które zamierzała podnieść skarga. Skarga kasacyjna Prezesa UTK wskazuje jako podstawę kasacyjną naruszenie przepisów prawa materialnego, przy czym w szczegółowych zarzutach nie wskazuje takich norm, które zostały naruszone przez Sąd I instancji. Przepis prawa materialnego to taki, który tworzy, przekształca lub znosi stosunek administracyjnoprawny, a więc ten, który określa prawa i obowiązki podmiotów podlegających danej regulacji. Bez wątpienia takiego charakteru nie mają ani art. 61a § 1, art. 28 i art. 61 k.p.a. Wskazane przepisy, już tylko z faktu, że zawarte są w regulacji procesowej nie mogą mieć charakteru materialnoprawnego. Podobnie takimi przepisami nie są art. 13 ust. 1 pkt 5, czy art. 13 ust. 1 pkt 2 u.t.k. Te regulacje to normy zadaniowe, zatem należące do prawa ustrojowego, które w żadnej mierze nie mogą być utożsamiane z prawem materialnym. Zatem uczynienie ich jako podstawy naruszenia określonego w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest nieuprawnione i z tego powodu nie może prowadzić do zakwestionowania wyroku WSA w W. W tym zakresie należy podzielić częściowo stanowisko odpowiedzi na skargę kasacyjną, zgodnie z którym, jeżeli skarga kasacyjna wskazuje na wadliwe zastosowanie prawa materialnego, a w argumentacji strona odwołuje się do naruszenia przepisów postępowania, to skarga musi być oddalona, bo zawiera niekonwalidowalną wadę, gdyż zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać naruszeniami przepisów postępowania. Tego faktu nie zmienia treść pisma procesowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., w którym Prezes UTK wskazuje na dodatkowe argumenty w zakresie naruszenia art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, że to pismo rozszerza zarzuty skargi kasacyjnej, co po upływie terminu do jej wniesienia jest niedopuszczalne. Do chwili rozpoznania skargi kasacyjnej strony mogą tylko uzupełnić argumentację podniesionych zarzutów, nigdy nie mogą uzupełnić podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, a taki charakter ma treść pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z tego powodu NSA w tym zakresie nie może odnosić się do zarzutów naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bo te zarzuty nie były przedmiotem skargi kasacyjnej. Pozostałe, podniesione w piśmie kwestie zostały poddane analizie w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwienia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.