II GSK 1152/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2513/12 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2513/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę M. G. uchylając decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]), a także utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2012 r. (nr [...]), o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. (nr [...]) przyznającej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. Ponadto Sąd zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz skarżącego 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Prezesa ARiMR. Organ ten podzielił pogląd Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, że wskazana wyżej decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o przyznaniu skarżącemu płatności do działek rolnych została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Zdaniem Prezesa ARiMR, organ wydający decyzję nie uwzględnił bowiem wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego uprawnionego do przyznania płatności, wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych (odnośnie do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]), stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.; polska wersja językowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne – Rozdział 3, Tom 44, str. 243; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 796/2004"), co rażąco naruszało art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podstawą faktyczną takiego stanowiska było stwierdzenie przez organ nadzorczy, że przyznając płatność przyjęto nieprawidłową powierzchnię sześciu działek ewidencyjnych - zamiast powierzchni wynikającej z PEG. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom Prezesa ARiMR, nie można bowiem przyjąć, że treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji - a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie wspomnianego przepisu. Zdaniem Sądu, cechą rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu - przez ich proste zestawienie ze sobą. Tymczasem w niniejszej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności i dopiero na tej podstawie można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne. W ocenie Sądu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury, to naruszenie takie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazywany przez organy art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 73/2009") określa sposób ustanowienia systemu identyfikacji działek. Zatem naruszenia tego przepisu mogłyby dopuścić się swoim działaniem jednostki tworzące system identyfikacji działek, a nie organy z niego korzystające przy orzekaniu np. o przyznaniu płatności bezpośrednich. W ocenie Sądu, nie było podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR - oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi - nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004. Zdaniem Sądu, oceniając tę decyzję nie można natomiast stwierdzić, czy organ prawidłowo zastosował tę wielkość, przy czym fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności w tym zakresie wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego, a zatem nie stanowi rażącego naruszenia prawa. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, ze w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że na gruncie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego weryfikacja danych deklarowanych przez rolnika we wniosku z danymi, które posiada organ odbywa się w kontroli administracyjnej, której podstawowym elementem jest weryfikacja zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. W takiej kontroli administracyjnej jest w całości realizowana zasada praworządności. W konsekwencji, jeżeli stwierdzono naruszenie prawa we wspomnianym zakresie przeprowadzenia kontroli administracyjnej, który to zakres wypełnia w całości postępowanie dowodowe w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to takie naruszenie musi mieć charakter rażącego naruszenia zasady praworządności. Zdaniem Prezesa ARiMR, przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności, a takie działanie nie może być traktowane jako zwykłe naruszenie prawa, lecz naruszenie rażące. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004. Naruszenie tych przepisów miało polegać na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o przyznaniu M. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że płatności przyznano do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów ARiMR stwierdzające, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organów ARiMR orzekających w niniejszej sprawie, decyzja o przyznaniu płatności dla M. G. za 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ winien badać stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy to postępowanie nadzwyczajne. Podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w [...] rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organ przyznał płatności obszarowe na rok 2009 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego do płatności w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004. Ostatnio powołany przepis stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym, przy czym kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 określa natomiast, że "System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000". Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2009 r. - w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Sąd pierwszej instancji uznał, że tego rodzaju okoliczności jak wskazane powyżej nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2010 r., bowiem: 1) treść tej decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, 2) rozstrzygnięcie to nie zawiera wady tkwiącej w samej decyzji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Wskazać należy, że z treści decyzji o przyznaniu płatności na 2009 r. wynika, iż w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym kontrola administracyjna. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyraźnie stwierdził, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Zatem skoro przed przyznaniem płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zweryfikował zadeklarowaną przez producenta rolnego powierzchnię działek rolnych przeprowadzając kontrolę administracyjną z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej, o jakim mowa w art. 17 rozporządzenia 73/2009, to nie można przyjąć, że przyznanie płatności nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że ustalenie, iż płatność została przyznana do zawyżonej powierzchni działek, nastąpiło dopiero w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności. Okoliczność taka nie wynika natomiast w sposób oczywisty z samej decyzji o przyznaniu płatności. Wobec tego uchybienie takie - o ile wystąpiło - nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Tego rodzaju okoliczność mogłaby być przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym (jeśli strona złożyłaby odwołanie) lub - ewentualnie (o ile spełnione zostałyby przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) - w trybie wznowienia postępowania. Natomiast fakt, że takie postępowania nie zostały wszczęte, nie może usprawiedliwiać bezpodstawnego prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania nieważnościowego z powołaniem się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. PG