IV SA/Wa 2534/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. M. i W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania B. i W. M. , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekającą o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie przywrócenia oznaczenia nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...] jako działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w miejsce wskazanej aktualnie działki nr [...] oraz ujawnienia projektowanej działki nr [...] o powierzchni 497 m2 widniejącej w opracowaniu nr ewid. [...] . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że B. i W. M. wystąpili do Prezydenta W. o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów polegających na wykazaniu działki nr [...] o powierzchni 739 m2 (zasiedzenie od 1976 r.), działki nr [...] o pow. 497 m2 (wieczysta dzierżawa od 2001 r. i darowizna od 2006 r.), działki nr [...] o poz. 511 m2 (darowizna od 2008 r.) i części działki nr [...] o pow. 480 m2 (wieczysta dzierżawa od 2001 r.) wraz z przywróceniem faktyczno- prawnego przebiegu granic działek. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazanym w powyższym wniosku skarżących. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyłączając do odrębnego rozpoznania wniosek skarżących dotyczący działki nr [...] wskazał, iż wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem dane ewidencyjne dotyczące przedmiotowych nieruchomości, do których wnioskodawcy posiadają prawo własności są zgodne z posiadanymi przez organ i przedłożonymi przez zainteresowanych dokumentami przewidzianymi przepisami prawa. W decyzji organu pierwszej instancji opisano kolejno wpisy w ewidencji gruntów dotyczące przedmiotowych nieruchomości oraz dokumenty stanowiące podstawę tych wpisów Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. B. i W. M. złożyli odwołanie, domagając się przywrócenia stanu prawnego sprzed dnia sfałszowania danych geodezyjnych i kartograficznych. Odwołujący nie zgodzili się również na podzielenie wniosku na dwa odrębne postępowania. W wyniku rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokumentami stanowiącymi podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów praw B. i W. M. do przedmiotowych nieruchomości były: postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 1997 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu zasiedzenia własności nieruchomości oznaczonej na mapie jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 739 m2 oraz akt notarialny umowy darowizny z dnia [...] marca 2008 r. Rep A nr [...], którą B. i W. M. nabyli w drodze darowizny działkę ewidencyjną nr [...] o obszarze 511 m2. W akcie tym widnieje zapis, iż z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] wynika, że działka nr [...] przeznaczona jest dla scalenia z działką nr [...] . Organ jednocześnie podniósł, że w postanowieniu Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 1997 r. nie wypowiedziano się w kwestii dostępu działka nr [...] do drogi publicznej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że dokumentacją geodezyjno-kartograficzną stanowiącą podstawę zmian w oznaczeniu nieruchomości był operat z modernizacji ewidencji gruntów i budynków nr ew. [...] , przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2008 r. W operacie tym powierzchnia działki nr [...], obliczona matematycznie na podstawie współrzędnych punktów załamania granic, wykazana została jako wynosząca 766 m2. Na podstawie zaktualizowanego operatu oraz po zgłoszeniu zmian danych ewidencyjnych przez samych skarżących (pismo z dnia 4 grudnia 2008 r.) w miejsce działki nr [...] o pow. 0,0766 ha i nr [...] o pow. 0,0511 ha wpisano działkę [...] o pow. 0,1277 ha. W ocenie organu, dane te są prawidłowe i wynikają z posiadanych przez organ dokumentów przewidzianych prawem. Inne natomiast dokumenty, powołane przez skarżących we wniosku oraz odwołaniu, nie mogą stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, bowiem nie mieszczą się w katalogu wymienionym w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zdaniem organu odwoławczego za dokument stanowiący postawę do ujawnienia zmian w ewidencji gruntów nie mogą zostać uznane załączone przez skarżących umowy dzierżawy, bowiem nie są one wymienione w katalogu o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia. Dodatkowo organ podniósł, że uznanie przez skarżących przedmiotowych umów za umowy notarialne jest bezpodstawne - notariusz poświadczył jedynie własnoręczność złożonych podpisów. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżących o ujawnienie w ewidencji projektowanej działki nr [...] organ drugiej instancji wskazał, że dokumentacja geodezyjna dotycząca projektowanego podziału działki nr [...] na działki nr [...] I [...] nie była wykorzystana do wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej przedstawiony projekt podziału w związku z tym nie może stanowić podstawy do wykazania w ewidencji przebiegu granic projektowanej działki nr [...] . Dodatkowo organ wskazał, że w miejscu projektowanej działki [...] wydzielona została (z niewielkim przesunięciem zachodniej granicy) działka [...] o pow. 0,0511 ha, będąca przedmiotem umowy darowizny z dnia [...] marca 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał również za uzasadnione oddzielenie części wniosku skarżących, dotyczącego działki nr [...] , do odrębnego postępowania z uwagi na inny stan prawny tej działki wynikający z księgi wieczystej oraz danych ewidencyjnych gruntów i budynków. W skardze na powyższą decyzję S. B. i W. M. wnieśli o jej uchylenie oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] . W motywach skargi, w części donoszącej się do zaskarżonej decyzji wskazali, że nie zgadzają się z twierdzeniem organu, jakoby przedstawione przez nich umowy wieczystej dzierżawy, nie mogą stanowić podstawy do aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżących umowy te posiadają charakter umów notarialnych, bowiem uzyskały taki charakter z mocy prawa, po tym jak zostały podpisane przez obie strony w obecności notariusza. Skarżący zatem wywiedli, że bez względu na to, kto sporządził treść tych dokumentów, w momencie podpisania przedmiotowych umów w obecności notariusza stały się one umowami notarialnymi. Skarżący zakwestionowali również stanowisko organu pierwszej instancji, który wskazał, że nie można utożsamiać umowy wieczystej dzierżawy z umową wieczystego użytkowania. Skarżący nie zgodzili się także z twierdzeniem organu, że osoba fizyczna nie może oddać gruntu w wieczyste użytkowanie innej osobie fizycznej. W dalszej części skargi skarżący przywołali błędne w ich ocenie stanowisko organu wskazujące na to, że nie doszło do ostatecznego podziału działki nr [...] na działkę [...] i działkę [...] . B. i W. M. nie zgodzili się również ze wskazaną przez orzekające organy powierzchnią działki nr [...] oraz podziałem działki [...] ma działki [...] i [...]. Skarżący uznali, że na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 1997 r., przyznającego im prawo własności do działki nr [...] przez zasiedzenie, ustanowiona została służebność drogi koniecznej do przedmiotowej działki przez działkę nr [...] . W tym zakresie uznano za nieprawdziwe twierdzenie organu, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Skarżący dodatkowo podnieśli, że nigdy nie zwracali się z wnioskiem o scalenie działki nr [...] i [...] , dlatego dane w tym zakresie przedstawione przez organ są fałszywe. Nie uznali również za wiarygodne twierdzenie organu, iż w wyniku ich wniosku doszło do zmian w ewidencji gruntów i budynków w operacie modernizacyjnym opublikowanym w dniu [...] listopada 2008 r. nr ew. [...] . W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolą w niniejszej sprawie została objęta decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekającą o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie przywrócenia oznaczenia nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...] jako działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w miejsce wskazanej aktualnie działki nr [...] oraz ujawnienia projektowanej działki nr [...] o powierzchni 497 m2 widniejącej w opracowaniu nr ewid. [...] . Podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010, Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Przepis art. 20 cyt. ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt.1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zamiany o które wnoszą skarżący maja charakter przedmiotowy. Żądają oni bowiem aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie połączenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] , zmiany powierzchni dawnej działki nr [...] , przyjęcia granic działki nr [...] oraz przyjęcia opracowania zawierającego projekt podziału działki nr [...] . Sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków, sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Z przepisu § 44 pkt. 2 rozporządzenia wynika, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wprowadzanie tych zmian następuje z urzędu, bądź na wniosek. Stosownie do § 46 ust. 2 rozporządzenia, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych , ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Zgodnie zaś z § 12 ust.1 rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (por. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, LEX nr 156374). Wynika stąd, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ustanowić ani wyinterpretować. Innymi słowy, organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, natomiast samodzielnie nie mogą rozstrzygać czyichkolwiek uprawnień do gruntu. Postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego gruntu bez istnienia któregoś ze wspomnianych wyżej tytułów. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich do gruntu bez powołania się na któryś z tytułów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu, odmowa dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie wprowadzenia zmiany co do numeru działki ew. [...] była zasadna. Należy mieć na uwadze, że aktualna działka ewidencyjna o nr [...] z obrębu [...] powstała z połączenia (scalenia) działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Połączenia dokonano czynnością materialno-techniczną, na wniosek samych skarżących, złożony w dniu 3 grudnia 2008 r. Do wniosku tego skarżący dołączyli decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], w której wskazano, że działki nr [...] i nr [...] są przeznaczone do scalenia. W przedmiotowej decyzji nie został wprawdzie zaprojektowany nowy numer dla działki powstałej z połączenia działki nr [...] i [...] , jednak zasadnie organ przyjął oznaczenie nowopowstałej działki w sposób określony w § 9 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W tej sytuacji należy uznać, iż dokonana uprzednio aktualizacja operatu ewidencyjnego w zakresie numeru nowopowstałej działki (powstałej po scaleniu działki nr [...] z działką nr ew. [...] ) była uprawniona, nastąpiła bowiem w oparciu o wskazaną decyzję, która wyczerpywała znamiona dokumentu, o których mowa w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jednocześnie należy wskazać, że w wyniku dokonanej zmiany, powierzchnia nowopowstałej działki wskazana w ewidencji gruntów i budynków nie uległa zmianie w stosunku do granic i powierzchni wskazanej w ewidencji gruntów sprzed zmiany. Powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,0766 ha, powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,0511 ha, co po zsumowaniu daje powierzchnię 0,1277 ha. Powierzchnia działki nr [...] wskazanej w ewidencji gruntów również wynosi 0,1277 ha. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zmiana powierzchni pierwotnej działki nr [...] została dokonana na skutek analitycznego przeliczenia tej powierzchni w ramach prowadzonego postępowania modernizacyjnego w 2008 r. Zakończenie tego postępowania zgodnie z istniejącymi przepisami stanowi podstawę do ujawnienia danych ewidencyjnych ustalonych w jego trakcie. Niezasadne są również zarzuty skargi wskazujące na obowiązek orzekających organów dokonania aktualizacji operatu w zakresie ujawnienia ustanowionego w ocenie skarżących, na mocy powołanego postanowienia Sądy Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 1997 r., sygn. akt [...], prawa służebności drogi koniecznej do działki nr [...] przez działkę nr [...] . W postanowieniu tym, jak słusznie zauważyły orzekające organy, nie orzeczono o ustanowieniu służebności przechodu i przejazdu do działki nr ew. [...] . Skarżący nie przedstawili również żadnych innych dokumentów na tę okoliczność, wskazanych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. W tej sytuacji, wobec braku dokumentów przewidzianych prawem, a potwierdzających ustanowienie drogi koniecznej do działki nr [...] , nie było podstaw do wprowadzenia aktualizacji ewidencji gruntów w tym zakresie. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób uprawniony odmówiły dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie wniosku skarżących dotyczącego ujawnienia projektowanej działki nr [...] o wskazanej przez nich pow. 497 m2. Należy podkreślić, że organ ewidencyjny do ewidencji gruntów i budynków może wpisać prawo do danej nieruchomości tylko i wyłącznie wtedy, gdy prawo to wynika wprost z dokumentów wskazanych w wyżej wymienionym rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jak już wskazywano, organ ewidencyjny nie jest uprawniony ustanawiać prawa do gruntu, ani go wyinterpretować. Rację mają organy obu instancji co do tego, że przedłożona przez wnioskodawców dokumentacja geodezyjna dotycząca projektowanego podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] nie mogła stanowić podstawy do wprowadzenia w ewidencji żądanych przez nich zmian, gdyż nie była wykorzystana do wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej przedstawiony projekt podziału. Podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie mogły być również dołączone przez skarżących do wniosku umowy dzierżawy, bowiem jak słusznie zauważył organ nie stanowią one dokumentów o jakich mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. W tych warunkach przedmiotowa skarga nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż wbrew podniesionym w niej zarzutom, skarżący nie wykazali w oparciu o dokumenty wskazane w § 12 ust.1 ww. rozporządzenia, że wnioskowane przez nich zmiany zasługują na uwzględnienie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 2[...] ze zm.) orzekł jak w sentencji.