II GSK 1556/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 658/12 w sprawie ze skargi W. G. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz W. G. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt III SA/Kr 658/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę W. G. w przedmiocie niewykonania przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 14 lutego 2003 r. (sygn. akt I SA/Kr 2801/02). Prezentując stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wspomnianym wyżej wyrokiem z dnia 14 lutego 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uwzględnił skargę W. G., stwierdzając nieważność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. (nr [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, których przedmiotem była "odmowa zwrotu kwoty potrąconej przez płatnika ze świadczenia pieniężnego jako składek na ubezpieczenie zdrowotne". Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji było wydanie ich bez podstawy prawnej, albowiem określenie wysokości składki na ubezpieczenia zdrowotne i zwrot płatnikowi składki następowało wówczas na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, przy czym przepisy te nie dawały upoważnienia płatnikowi do rozstrzygania władczego w powyższym zakresie. Po tym wyroku kwestia składki na ubezpieczenie zdrowotne (w wysokości [...] zł) stała się przedmiotem skargi skierowanej do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a przekazanej do rozpoznania zgodnie z właściwością Komendzie Głównej Policji, gdzie pismem z dnia [...] października 2003 r. (nr [...]) pouczono skarżącego o konieczności zwrócenia się w tej sprawie do właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Dalej Sąd stwierdził, że pismem z dnia [...] marca 2012 r. W. G. złożył "skargę o ukaranie organu grzywną za niewykonanie wyroku sądu" (wskazując jako organ Komendanta Powiatowego Policji w [...]), w której wskazał, że jego wniosek o wypłatę świadczenia pieniężnego nie został rozstrzygnięty przez organ I instancji, co powinno nastąpić albo przez wydanie decyzji, bądź wydanie postanowienia o przekazaniu sprawy - na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a.") - Urzędowi Skarbowemu, jako organowi właściwemu. Skarżący podał również, że w 2004 r. jego pełnomocnik zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z wezwaniem do załatwienia sprawy i na to wezwanie otrzymał tylko pisemną odpowiedź radcy prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], informującą, że nie jest możliwe przekazanie jego sprawy urzędowi skarbowemu, przy czym - w ocenie strony - pismo to nie pochodzi od organu administracji i nie jest formą rozstrzygnięcia przewidzianą przez k.p.a. i wobec tego sprawa dotąd nie została załatwiona. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarga W. Godynia złożona w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. okazała się nieuzasadniona. W ocenie Sądu, z powołanego wyżej wyroku NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie jednoznacznie wynika, że brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania przez organy administracyjne żądania W. G. o wypłacenie mu składki na ubezpieczenie zdrowotne odprowadzonej przez płatnika, czyli zakładu pracy mającego ustawowy obowiązek pobierania i odprowadzania składek na ubezpieczenia zdrowotne. W takiej sytuacji domaganie się wydania kolejnej decyzji wynika z braku zrozumienia przez skarżącego treści wyroku z dnia 14 lutego 2003 r. o sygn. akt I SA/Kr 2801/02. Z tych samych powodów za nietrafne uznał Sąd domaganie się przez skarżącego od organów, by przekazały sprawę urzędowi skarbowemu. W wyroku z dnia 14 lutego 2003 r. NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie nie zawarł bowiem polecenia przekazania sprawy organom skarbowym, a jedynie zaznaczył, że "tryb stwierdzenia nadpłaty w danym podatku w drodze decyzji, ale tylko przez organ podatkowy, uregulowany został w przepisach art. 79 i następne ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 czerwca 2001 r.". Takie sformułowanie nie oznacza, że żądanie skarżącego wypłacenia składek w wysokości [...] zł zobowiązuje zakład pracy do przekazania tego rodzaju żądania innemu organowi, w szczególności organowi skarbowemu, gdyż do takiego przekazania musiałby zobowiązywać konkretny przepis prawa, a taki - zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie istnieje. W ocenie Sądu pierwszej instancji, po zwrocie akt administracyjnych organy administracyjne nie miały również prawnego obowiązku umorzenia postępowania wywołanego pismem skarżącego (który domagał się wypłaty odprowadzonych przez zakład pracy składek na ubezpieczenia zdrowotne), bowiem w wyroku z dnia 14 lutego 2003 r. nie było takiego polecenia, a także nie istniało postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedmiot niniejszego postępowania mieści się w Dziale VIII k.p.a., regulującym tryb postępowania w sprawie skarg i wniosków, zaś pismo skarżącego o wypłacenie mu kwoty odprowadzonych składek na ubezpieczenie zdrowotne stanowi skargę, o jakiej mowa w art. 227 k.p.a. Formą załatwienia tej sprawy (przewidzianą przepisami działu VIII k.p.a.) była skierowana do skarżącego odpowiedź Komendy Głównej Policji z dnia [...] października 2003 r., podpisana przez Naczelnika Wydziału Skarg i Wniosków Biura ds. Ochrony Informacji Niejawnych i Inspekcji KGP. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył W. G. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że Komendant Powiatowy Policji w [...] nie miał obowiązku wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 14 lutego 2003 r. orzekającego o stwierdzeniu nieważności decyzji, podczas gdy obowiązek taki wynika z k.p.a., albowiem w dalszym ciągu w obrocie prawnym znajduje się nierozpoznany wniosek skarżącego o zwrot kwoty potrąconej przez płatnika jako składki na ubezpieczenie zdrowotne, a postępowanie administracyjne nie zostało zakończone. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego - wskutek złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Po stwierdzeniu przez NSA nieważności decyzji akta administracyjne zostały przesłane organowi i biegły dla niego terminy do załatwienia sprawy. Stosownie do wyników postępowania, organ winien pojąć formalne rozstrzygnięcie zmierzające do zakończenia postępowania, tj. bądź to postępowanie umorzyć, bądź to przekazać sprawę organowi właściwemu, do czego jest wprost zobowiązany przepisami k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wniosek skarżącego złożony Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] nie może być oceniony jako skarga w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. Przeciwko takiemu rozumieniu wniosku skarżącego przemawia m.in. dotychczasowe zachowanie organów oraz NSA, które konsekwentnie i kategorycznie traktowały go jako wniosek wszczynający określone postępowanie, a nie skargę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna okazała się zasadna. Przywołany jako podstawa skargi kasacyjnej art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi m.in., że "w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Tymczasem zarówno organ, jak i podzielający jego stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny, zdają się wychodzić z założenia, że jeżeli sąd administracyjny wyeliminował z obrotu decyzję administracyjną, to organ ma obowiązek podjąć w danej sprawie działania dopiero wtedy, jeżeli w wyroku została zawarta klauzula, iż podlega on wykonaniu. W innym natomiast przypadku organ może nie podejmować żadnych działań i przez to nie popada w zwłokę. Takie podejście jest z gruntu nieuzasadnione. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że każde prawomocne merytoryczne rozstrzygniecie sądu administracyjnego podlega wykonaniu przez organ, jeżeli z jego treści wynika konieczność podjęcia przez organ stosownych działań. Przepisy postępowania sądowoadministracyjnego nie przewidują, aby wyrokom podlegającym wykonaniu w postępowaniu administracyjnym – siłą rzeczy, ze względu na specyfikę postępowania, wyłącznie przez organ – konieczne było nadawanie, lub zamieszczanie w nim jakiejś specjalnej klauzuli. Trzeba przy tym uwzględnić, że na skutek uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności sprawa administracyjna powraca do etapu sprzed wydania decyzji. Inaczej mówiąc, jest to stan, jaki powstał na skutek wszczęcia postępowania i przeprowadzenia postępowania dowodowego, czyli stan sprawy administracyjnej w toku. W tym stanie rzeczy z chwilą, gdy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 14 lutego 2003 r. (sygn. akt I SA/Kr 2801/02) akta powróciły do organu I instancji, rozpoczęły na nowo swój bieg terminy zakończenia sprawy. Z faktu, że zgodnie z tym wyrokiem merytoryczne rozstrzygniecie nie należy do kompetencji organów, które pierwotnie wydały decyzję – a na czym skupił się zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak też organ – nie wynika jeszcze, że sprawa niejako "zniknęła" i w związku z tym organy nie mają do wykonania żadnych czynności. Skoro sprawa administracyjna została wszczęta i była prowadzona przez dany organ, to musi być przez niego zakończona, co nie znaczy, że musi być wydane rozstrzygnięcie merytoryczne. Przekazanie sprawy innemu organowi według właściwości powoduje, że sprawa przestaje być sprawą zawisłą przed organem, który ją przekazuje z braku własnej właściwości. Podobnie, jeżeli organ właściwy już zdążył podjąć postępowanie w sprawie, to prowadzenie dalej sprawy przed organem niewłaściwym staje się bezprzedmiotowe i daje podstawy np. do umorzenia postępowania. Oczywiście wszystko zależy od konkretnych okoliczności, natomiast nigdy nie jest tak, że po zwrocie akt i uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności decyzji organ ma nie podejmować żadnych czynności w sprawie. Taka praktyka organów prowadziłaby do petryfikowania spraw, które ani nie byłyby zakończone, ani nie byłyby zawieszone, ani też nie byłyby prowadzone, choć wciąż przecież są w toku. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny jeszcze raz powinien ocenić zasadność niepodejmowania przez organy czynności po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 14 lutego 2003 r. W szczególności, Sąd powinien odnieść się do podstawowej podnoszonej w skardze kwestii, a mianowicie konieczności zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. i uzasadnić swoje stanowisko. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien też ocenić, czy składane po ww. wyroku do organów wystąpienia strony skarżącej spełniają wymóg pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, o którym jest mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Na marginesie warto też nadmienić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien też odnieść się do faktu korespondencji prowadzonej pomiędzy radcą prawnym organu a stroną i dopuszczalności tego rodzaju sytuacji w postępowaniu administracyjnym. W szczególności, w kontekście jakich przepisów postępowania administracyjnego należy oceniać zajmowane przez radcę prawnego organu stanowisko i jako którą z instytucji procesowych postępowania administracyjnego należy je traktować. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.