I SA/Wa 2154/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], uchylił własną decyzję z [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r. nr [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że uchyloną decyzją z [...] lutego 2012 r. organ ten stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r., którą przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolne oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha położone w L., stanowiące własność S.P.. Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ nadzoru podzielił stanowisko wyrażone we własnej decyzji z [...] lutego 2012 r., co do tego, że kontrolowana decyzją z [...] października 1977 r. rażąco narusza prawo, a zatem zasadne jest stwierdzenie jej nieważności. Jednakże uchylił ją z tego powodu, że w ocenie organu, w toku postępowania błędnie określono katalog stron. Organ nadzoru stwierdził, że decyzja z [...] października 1977 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Art. 28 w ust. 1 tej ustawy stanowił, że jeśli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełnił warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez państwo. Z aktu własności ziemi z [...] listopada 1975 r. wynika, że właścicielką nieruchomości objętych kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z [...] października 1977 r. była S.P.. Zatem w myśl art. 28 w zw. z art. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. tylko ona mogła wystąpić z wnioskiem o przejęcie posiadanych nieruchomości za spłaty pieniężne. W dokumentach archiwalnych sprawy brak jest takiego wniosku. W decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że została ona wydana na wniosek właścicielki. W aktach sprawy brak jest również dokumentu, który potwierdziłby fakt złożenia takiego wniosku. Ustalenia te jednoznacznie wskazują, że decyzja z [...] października 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru ustalił, że działki nr [...] i [...] wchodzą aktualnie w skład działki nr [...], która stanowi własność osoby fizycznej. Działka nr [...] znajduje się w zasobie własności Rolnej Skarbu Państwa. Jedynie działka nr [...] stanowi własność gminy L. na podstawie komunalizacji. Organ stwierdził, że decyzja z [...] października 1977 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Gmina L. zaskarżyła decyzję w całości zarzucając jej obrazę art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa i wniosła o jej uchylenie w całości. W ocenie skarżącej decyzja z [...] października 1977 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż przejęta nią nieruchomość jest własnością skarżącej, a nie Skarbu Państwa. Dodatkowo od przejęcia nieruchomości upłynęło 35 lat, a więc okres uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. W takiej sytuacji na podstawie art. 158 kpa organ winien ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, albowiem skarżąca i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia. Nadto skarżąca zarzuciła, że organ nie ustalił, czy wnioskodawcy otrzymali należności za przejęty grunt. Brak dokumentów sprzed 35 lat nie może być traktowany jako równoznaczny z brakiem odpowiedniego wniosku. Dodatkowo, w ocenie skarżącej, fakt, że wnioskodawcy nie zaskarżyli decyzji może wskazywać, że na przejęcie nieruchomości właścicielka się godziła. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolna składająca się z działek gruntu oznaczonych w ewidencji gruntów nr [....], [...], [...] i [...]. W toku postępowania nadzorczego organ ustalił, że tylko działka nr [...] stanowi własność skarżącej gminy L. Natomiast objęte decyzją z [...] października 1977 r. działki nr [...] i [...] wchodzą w skład działki nr [...] i są własnością osoby fizycznej – I.S.. Natomiast działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa i znajduje się w zasobie własności Rolnej Skarbu Państwa. Wskazuje powyższe, że skarżąca ma tytuł własności tylko do jednej z działek objętych kontrolowaną decyzją z [...] października 1977 r. – działki nr [...]. Ponieważ skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do pozostałych działek objętych decyzją z [...] października 1977 r. to w zakresie tych działek nie ma legitymacji do podważania decyzji w tym i do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca gminna L. ma więc legitymację tylko do zaskarżenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części w jakiej stwierdził on nieważność decyzji z [...] października 1977 r. co do działki nr [...]. Skarżąca zaskarżyła decyzję nadzorczą w całości, a więc w części w jakiej zaskarżyła decyzję stwierdzającą nieważność decyzji orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...], [...] i [...] skarga podlega oddaleniu, gdyż skarżąca nie ma legitymacji prawnej do wniesienia skargi w tym zakresie. Natomiast co do działki nr [...] to skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowił, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniła warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez państwo. Z ustaleń organu wynika, że właścicielem nieruchomości przejętych kontrolowaną decyzją była S.P. i, że nie spełniła ona warunków do uzyskania renty. Zatem przejęcie nieruchomości za spłaty pieniężne mogło nastąpić tylko na wniosek S.P.. W aktach archiwalnych takiego wniosku nie ma. Brak jest jakichkolwiek dowodów, które potwierdzałyby, w sposób bezpośredni lub pośredni, fakt złożenia wniosku przez S.P.. W szczególności na taki wniosek nie powołano się w treści kontrolowanej decyzji. Brak jest więc podstaw do uznania, że S.P. wystąpiła z wnioskiem o przejęcie odpłatnie przez Państwo gospodarstwa rolnego stanowiącego jej własność. Przejęcie zaś na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego kontrolowaną decyzją bez wniosku właściciela nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 28 ustawy z 29 maja 1974 r., co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prawidłowo więc organ nadzoru zaskarżoną decyzją stwierdził nieważność decyzji z [...] października 1977 r. Nie doszło więc do naruszenie przez organ nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co zarzuca skarżąca. Dla oceny ważności decyzji z [...] października 1977 r. bez znaczenia jest okoliczność, czy właścicielka nieruchomości przejętej tą decyzją na własność Państwa otrzymała spłatę pieniężną ustaloną w tej decyzji. Dlatego brak ustaleń organu w tym zakresie nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Również fakt nie zaskarżenia przez S.P. decyzji z [...] października 1977 r. nie może stanowić o ocenie, że przejęcie gospodarstwa nastąpiło na jej wniosek. Prawidłowo także organ nadzoru uznał, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co stanowi ujemną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 2 kpa. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi naruszenia tego przepisu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, najogólniej rzecz ujmując, że nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Tak więc decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Z ustaleń organu wynika, że Gmina L. nabyła własność działki nr [...] w drodze komunalizacji. Komunalizacja tej działki jest skutkiem prawnym decyzji kontrolowanej z [...] października 1977 r. Na mocy tej bowiem decyzji Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...], a komunalizacja na rzecz gmin mogła obejmować tylko mienie, które w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa. Jednakże skutek prawny decyzji z [...] października 1977 r. w postaci skomunalizowania działki nr [...] na rzecz Gminy L. nie ma charakteru nieodwracalnego, gdyż organ administracji może w ramach własnych kompetencji cofnąć ten skutek np. poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotyczącej skomunalizowania działki nr [...]. W skardze Gmina L. powołuje się na zasiedzenie działek objętych decyzją z [...] października 1977 r. Nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie stwierdza sąd powszechny postanowieniem wydanym, po przeprowadzeniu w tym zakresie stosownego postępowania. Skarżąca nie załączyła do skargi prawomocnego postanowienia sądu stwierdzającego nabycie przez nią własność przedmiotowych działek gruntu i nawet nie powołuje się na to, że takie postanowienie zostało wydane i by w ogóle zawisło przed sądem powszechnym postępowanie o zasiedzenie tych działek. Brak jest więc podstaw do rozważania tej okoliczności przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.