I SA/Wa 2331/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi S.G., E.S. i Z.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt oddala skargę. Wojewoda [...], decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2010 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt położony przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zajęty pod drogę publiczną, w wysokości [...] zł. na rzecz wskazanych w decyzji osób. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...].07.2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...].09.2008 r. W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego J.L., legitymującego się uprawnieniami zawodowymi do szacowania nieruchomościami. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 19.10.2009 r. określił wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w oparciu o ust. 1 § 36 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. stosując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań nieruchomości gruntowe zajęte lub przeznaczone pod drogi. Na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stosownie do ust. 2 pkt 2 w/w § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważających wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. W celu zapoznania się stron z operatem szacunkowym, w dniu 10.11.2009 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony miały możliwość wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego. Pismem z dnia 17 maja 2010 r. rzeczoznawca majątkowy J.L. ustosunkował się do zarzutów i uwag zgłoszonych przez stronę odnośnie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo uzasadnił wybór nieruchomości przyjętych do wyceny i wykazał ich podobieństwo do wycenianej nieruchomości. Nieuzasadniony jest zatem zarzut, iż rzeczoznawca nie odniósł się do uwag zgłoszonych przez wnioskodawców. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 75 K.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie jest zatem wiążąca dla Starosty przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie dotyczącej w szczególności prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ prowadzący postępowanie nie może jednakże wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 19.10.2009 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ugn, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Organ zaznaczył, iż subiektywne przekonanie strony, iż wskazana cena za wywłaszczoną nieruchomość jest za niska, nie świadczy o wadliwości operatu. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut odnośnie oględzin wycenianej nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 17.10.2009 r. W treści operatu rzeczoznawca zawarł opis położenia wycenianej nieruchomości jak również jej zagospodarowanie według stanu na dzień oględzin. Potwierdzeniem dokonania oględzin są również zamieszczone w operacie fotografie wycenianej nieruchomości. Ponadto zwrócić trzeba uwagę, iż żaden przepis prawa nie zobowiązuje rzeczoznawcy do dokonania oględzin w obecności właścicieli nieruchomości. Organ zaznaczył, iż jeżeli strona uważa, że sporządzony operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna, stosownie do art. 157 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Odnosząc się natomiast do kolejnej kwestii poruszonej w odwołaniu, organ uznał, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do art. 129 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 3 ugn do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu dochodzonym w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 4 pkt 9b1 ugn ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Należy zatem stwierdzić, iż właściwym do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie był Prezydent W.. W sprawach dotyczących orzekania o odszkodowaniu w trybie art. 73 w/w ustawy ustawodawca nie zobowiązał prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wyłączenia się od orzekania w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. W ocenie organu odwoławczego natomiast przepisów prawa stanowiących o wyłączeniu prezydentów miast na prawach powiatu od orzekania w sprawach zwrotu nieruchomości nie można odnosić do orzekania w sprawach dotyczących odszkodowania z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W skardze na decyzję Wojewody [...] S.G., E.S. i Z.G. podnieśli, że decyzja narusza interes skarżących poprzez niewłaściwe ustalenie odszkodowania za grunt położony przy ulicy [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiący część nieruchomości [...] hip [...] d. [...] ([...]). Jednocześnie zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, 8, 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 77, 79 kodeksu postępowania administracyjnego, oraz § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 297 poz. 2109), oraz art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie strony skarżącej skoro tak operat jak i odpowiedź rzeczoznawcy zostały merytorycznie podważone, to nie rolą strony a organu prowadzącego postępowanie jest zbadanie operatu przez organizację uprawnioną do kontroli prawidłowości operatów szacunkowych. W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Niezasadnie skarżący zarzucają naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa poprzez nie wyłączenie od orzekania w sprawie odszkodowania Prezydenta W. jako organu I instancji, któremu to zarzutowi poświęcona jest znacząca część uzasadnienia skargi. W sprawie jest bezsporne, że grunt za który zostało ustalone odszkodowanie jest własnością gminy W.. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, w trybie tego przepisu, jest ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Stosownie zaś do art. 129 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast art. 4 pkt 9b1 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Należy więc stwierdzić, że Prezydent W. był właściwy do wydania decyzji w I instancji. Brak jest także podstaw do uznania, że zarówno Prezydent W. jak i podlegli mu urzędnicy powinni wyłączyć się z urzędu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Przepis art. 74 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. przewiduje sytuację, że zajęta pod drogę publiczną nieruchomość staje się własnością jednostki samorządu terytorialnego. Nie wprowadzono w tym przepisie regulacji na podstawie, której starosta uprawniony do ustalenia odszkodowania za taką nieruchomość, którym jest prezydent miasta na prawach powiatu, a które stało się właścicielem, podlega wyłączeniu od ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. Również takiej regulacji nie przewidują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest także uzasadnienia by rozstrzygnięcie sądów administracyjnych, w tym i uchwała NSA z 19 maja 2003 r., a dotyczące kwestii wyłączenia Prezydenta W. od rozpatrzenia spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przez analogię odnosić do wyłączenia tego organu od orzekania w sprawach odszkodowawczych. W rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzeć się braku obiektywizmu i staranności ze strony Prezydenta W. Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który to operat organ poddał ocenie jako dowód w sprawie. Organ I instancji umożliwił zainteresowanym zapoznanie się z operatem i zajęcie wobec niego stanowiska na wyznaczonej w tym celu rozprawie administracyjnej. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa bowiem brak jest przesłanek do uznania, że zarówno Prezydent W. jak i podlegli mu pracownicy podlegali wyłączeniu od rozpoznania sprawy przedmiotowego odszkodowania. Również bezzasadne są zarzuty skargi odnoszące się do samego operatu z dnia 19 października 2009 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.L.. Nie znajduje potwierdzenia podnoszony przez skarżących zarzut, że rzeczoznawca nie dokonał oględzin wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca wprost stwierdza w treści operatu, że w dniu 17.10.2009 r. dokonał oględzin nieruchomości. Do operatu dołączone są fotografie wycenianej nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę. Nie można więc zarzucić, że nie były dokonane oględziny nieruchomości przez rzeczoznawcę. Natomiast żadne przepisy prawa nie przewidują by o dacie oględzin nieruchomości wycenianej na potrzeby ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13.10.1998 r., rzeczoznawca majątkowy obowiązany był powiadomić dotychczasowych właścicieli i by oględziny odbywały się w ich obecności. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Natomiast szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zależności od celu wyceny, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 powołanego rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich cen dopuszczalne jest dopiero określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w sposób uregulowany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 rozporządzenia. Wynika bowiem z treści operatu, że zostały poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia, iż na rynku lokalnym miały miejsce transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne w związku z tym było możliwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metoda korygowania ceny średniej. Z bazy danych wybrał dwanaście transakcji. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania jako nieruchomości podobne. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany Sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Natomiast stawiane przez skarżących w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 kpa jak również przez Sąd administracyjny. Należy także podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego skarżący mieli możliwość, po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym, wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń. Skarżący mógł przedłożyć również własny operat, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Również i w tym celu została wyznaczona rozprawa administracyjna by strony mogły wyjaśnić ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. Zgłoszone w skardze liczne uwagi i zastrzeżenia do operatu szacunkowego odnoszą się do kwestionowania przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości jako nieruchomości podobnych. Należy jeszcze raz wskazać, że zarówno organy administracji publicznej orzekające o wysokości odszkodowania jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do badania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonują organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Z tej możliwości skarżący nie skorzystali. Samo niezgadzanie się przez skarżących z operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu nie obligowało tego organu do zlecenia sporządzenia operatu innemu rzeczoznawcy. Skarżący poza tym, że zgłaszali zastrzeżenia do operatu nie przedstawili żadnego dowodu, który obiektywnie poddawałby w wątpliwość operat przyjęty przez organ I instancji jako dowód w sprawie. Nie można więc uznać, że operat ten został przez nich skutecznie zakwestionowany. Subiektywne negowanie operatu przez skarżących, bez poparcia tego stanowiska jakimikolwiek dowodami nie uzasadniało zwrócenia się przez organ do innego rzeczoznawcy o oszacowanie tej samej nieruchomości skoro przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nie nasuwała organom orzekającym w tej sprawie uzasadnionych wątpliwości. Z powyższych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione a ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.