II GSK 1221/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Dariusz Dudra Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1357/12 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. Spółki z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w [...] 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt I SA/Gd 1357/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę G. Spółki z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]), którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. (nr [...]) o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. Organy te stwierdziły, że w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym wobec skarżącej spółki przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] dłużnik zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji określone w art. 33 § 1 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.p.e.a."), podnosząc że spółce nie doręczono upomnienia oraz wskazując, że czynności egzekucyjne prowadzi niewłaściwy organ (w tym zakresie spółka podważyła sposób ustalenia właściwości organu na podstawie niepublikowanych przepisów prawa wewnętrznego, regulujących działanie poszczególnych jednostek terenowych ZUS, tj. zarządzenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr 10 z dnia 8 marca 2008 r., zmienionego zarządzeniem nr 37 z dnia 24 czerwca 2011 r.). Po rozpoznaniu zarzutów, Dyrektor Oddziału ZUS w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. uznał je za nieuzasadnione, zaś po rozpoznaniu zażalenia strony na to rozstrzygnięcie - Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Zdaniem organów administracji, zarzut braku doręczenia upomnienia był bezzasadny, bowiem dłużnikowi stosowne upomnienia doręczono w dniu 21 maja 2012 r., za zwrotnym potwierdzeniem odbioru znajdującym się w aktach sprawy. Za niezasadnie organy uznały również zarzut braku właściwości organu egzekucyjnego, tj. Dyrektora Oddziału ZUS. Właściwość rzeczowa tego organu wynika bowiem z treści art. 19 § 4 u.p.e.a. Z kolei do określenia siedziby i właściwości terytorialnej terenowych jednostek organizacyjnych ZUS został upoważniony - stosownie do treści art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) - Prezes Zakładu. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, celem istnienia jednostek terenowych ZUS jest m.in. ułatwienie klientom załatwiania spraw oraz racjonalny podział zadań Zakładu. Względy te w zestawieniu z brzmieniem art. 19 i art. 22 u.p.e.a. przesądzają o konieczności prowadzenia egzekucji przez Dyrektora Oddziału ZUS właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę zobowiązanego. Zatem skoro siedzibą podmiotu zobowiązanego jest [...], to właściwym organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie jest Dyrektor Oddziału ZUS w [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie nie naruszyło prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W szczególności za niezasadne uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty skargi kwestionujące właściwość rzeczową i miejscową Dyrektora Oddziału ZUS w [...] do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w tej sprawie. Z art. 19 u.p.e.a. wynika bowiem, że dyrektor oddziału ZUS jest wyspecjalizowanym organem egzekucyjnym powołanym do dochodzenia ściśle określonych należności. Wprawdzie w przepisie tym ustawa nie precyzuje zakresu terytorialnego działania dyrektora oddziału (wskazując jego właściwość jedynie ogólnie), jednakże z art. 22 u.p.e.a. wynika, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego (z kilkoma wyjątkami, które nie mają zastosowania w tej sprawie). W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że organem egzekucyjnym właściwym miejscowo ze względu na siedzibę zobowiązanej ([...]) jest Dyrektor Oddziału ZUS w [...], skoro dochodzona należność ma charakter pieniężny, a jej egzekucja prowadzona jest z rachunku bankowego. Sąd zaznaczył przy tym, że kompetencje w zakresie tworzenia, przekształcania i znoszenia terenowych jednostek organizacyjnych oraz określania ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej posiada Prezes ZUS, co wynika z treści art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wprawdzie ustawodawca nie wskazał, w jakiej formie czynność ta ma być dokonana, jednakże w realiach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie dla oceny, czy organ egzekucyjny działał zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową mają art. 19 § 4 i art. 22 § 2 u.p.e.a. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła G. Sp. z o.o. w likwidacji. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego w sprawie. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) poprzez przyjęcie właściwości organu administracji do wszczęcia egzekucji w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa, - art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, że organ działał zgodnie z prawem i swoją właściwością; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - zasad kpa wynikających z art. 6 kpa, poprzez brak działania organu na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nieuwzględnienie zarzutów skarżącego w tym zakresie, - naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego, art. 19 § 4, art. 22 § 2 i nast. u.p.e.a. poprzez prowadzenie czynności egzekucyjnych przez niewłaściwy organ nie mający umocowania do działania w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że organ ustalił swoją właściwość na mocy przepisów nigdy nie podanych do publicznej wiadomości w przewidziany prawem sposób. Zasięg działania poszczególnych jednostek terenowych został bowiem uregulowany w zarządzeniu nr 10 Prezesa ZUS z dnia 8 marca 2008 r., a zmieniony kolejnym zarządzeniem nr 37 z dnia 24 czerwca 2011 r., przy czym żadne z tych zarządzeń nigdy nie zostało oficjalnie opublikowane, a zatem bak jest możliwości weryfikacji tego, czy postępowanie zostało wszczęte przez właściwy organ. W ocenie strony, ani właściwość rzeczowa, ani tym bardziej właściwość miejscowa nie może być określona w "tajnym zarządzeniu". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjęły, że art. 19 § 4 wyznacza zarówno właściwość rzeczową organu egzekucyjnego, jak również jego właściwość miejscową. Skoro ustawodawca kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych uregulował w drodze rozporządzenia, a właściwości miejscowej dyrektorów oddziałów ZUS w ten sam sposób nie uregulował, to brak jest jakiejkolwiek podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowań egzekucyjnych przez dyrektorów oddziałów ZUS. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie środka odwoławczego skarżącej spółki, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), art. 19 § 4, art. 22 § 2 "i nast." u.p.e.a., art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 7 Konstytucji RP. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania w niniejszym postępowaniu - ani na etapie postępowania sądowego, ani postępowania egzekucyjnego, które prowadzone było na podstawie u.p.e.a. Ponadto autor skargi kasacyjnej wadliwie skonstruował zarzut naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego, wskazując że naruszone zostały - oprócz art. 19 § 4 i art. 22 § 2 - również "następne" przepisy u.p.e.a., bez określenia, o jakie konkretnie "następne" przepisy chodzi. Jak to już zostało wskazane na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a zatem autor takiego środka odwoławczego ma obowiązek precyzyjnego wyznaczenia tychże granic poprzez wyraźne wskazanie przepisów prawa, które zostało naruszone przez sąd pierwszej instancji. NSA nie ma natomiast kompetencji do określania granic skargi kasacyjnej za stronę, w tym poprzez domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej. W związku z tym omawiany zarzut mógł być rozpoznany tylko w zakresie wyraźnie w nim wskazanych przepisów u.p.e.a., czyli art. 19 § 4 i art. 22 § 2. Istota ostatnio omawianego, jak i pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż postępowanie egzekucyjne w pierwszej instancji było prowadzone przez organ administracji właściwy miejscowo. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] nie był organem właściwym miejscowo w niniejszej sprawie, bowiem ten rodzaj właściwości został ustalony na podstawie nieopublikowanego przepis prawa wewnętrznego, tj. zarządzenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr 10 z dnia 8 marca 2008 r., zmienionego zarządzeniem nr 37 z dnia 24 czerwca 2011 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej jest bezzasadne, zaś podniesione w tym zakresie zarzuty są nietrafne. Stwierdzić należy, że problem prawny zbieżny z tym, jaki wynika z zarzutów rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej, był już analizowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 lipca 2014 r. o sygn. akt II GSK 854/13 i II GSK 855/13 (treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zaprezentowany w tych orzeczeniach pogląd prawny odnoszący się do problematyki właściwości miejscowej dyrektora oddziału ZUS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej i precyzyjnie wyłożył, dlaczego organ, który wszczął i prowadził przeciwko skarżącej spółce postępowanie egzekucyjne, jest właściwy w sprawie. Zasadnicze znaczenie ma w tym zakresie art. 19 § 4 u.p.e.a., który wprost wskazuje na dyrektora oddziału ZUS jako na organ egzekucyjny uprawniony do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych m.in. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek. Z kolei z art. 22 § 2 u.p.e.a. wynika, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego z zastrzeżeniem § 3 (ten ostatni przepis nie ma w sprawie znaczenia). Całkowicie trafna jest ocena Sądu pierwszej instancji, że właściwość rzeczowa i terytorialna w prowadzeniu przeciwko skarżącej egzekucji znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do zakresu działania Prezesa ZUS należy m.in. tworzenie, przekształcanie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określenie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej. Wykonanie powyższego upoważnienia przez Prezesa ZUS w drodze aktu wewnętrznego, jakim jest zarządzenie tego organu, jak słusznie zauważył WSA, nie ma żadnego znaczenia w sprawie ze względu na treść wyżej przywołanych przepisów u.p.e.a. W ich świetle nie nasuwa wątpliwości, że egzekucja należności pieniężnych wobec skarżącej spółki mającej siedzibę w [...] była prowadzona przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ tj. przez Dyrektora Oddziału ZUS w [...]. Szczegółowe, w istocie wewnątrzorganizacyjne, zakreślenie właściwości terytorialnej i rzeczowej dla poszczególnych oddziałów ZUS nie wprowadza nic nowego w ukształtowane przepisem art. 22 § 2 u.p.e.a. zasady określenia właściwości dyrektora określonego oddziału ZUS, bowiem tę właściwość identyfikuje się poprzez miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, która to zasada w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona. W konsekwencji brak jest podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, gdyż nie miała ona usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.