I OSK 1502/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1217/12 w sprawie ze skargi K. Ł., A. G., A. M. W., F. G., M. G., M. G. i M. K. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1217/12 oddalił skargę K. Ł., A. G., A. M. W., F. G., M. G., M. G. i M. S. (dalej powoływani jako skarżący) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Powiatu Mieleckiego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. Ł. i M. G., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w M., obręb [...], obecnie stanowiącą część dz. nr [...]. Organ wskazał na orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 1956 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za nieruchomości położone w gm. kat. M., przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cele realizacji narodowych planów gospodarczych m.in. za część p.gr. l. kat. [...] o pow. 0, 4498 ha. Za wywłaszczenie tej nieruchomości J. G. zostało przyznane odszkodowanie w kwocie 3.095,90 zł. Organ wskazał, że po wywłaszczeniu był dokonany pomiar geodezyjny granic wywłaszczonej nieruchomości, w wyniku czego stwierdzono, że wywłaszczony grunt w rzeczywistości miał większą powierzchnię niż przyjęto z dokumentów w orzeczeniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Skutkowało to przyznaniem odszkodowania w niższej wysokości niż faktycznie należne. Organ stwierdził, że za grunt będący własnością J. G. tj. część p.gr l. kat. [...], czyli za grunt, którego dotyczy wniosek – ww. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1956 r. zostało przyznane odszkodowanie właścicielowi przedmiotowej nieruchomości. Naprowadził, że okoliczności podnoszone we wniosku (a więc faktycznie większa powierzchnia niż ta, na którą opiewało orzeczenie o wywłaszczeniu) mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 95 i następnych ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341). W kontekście poczynionych uwag stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "ugn") za grunt, za który raz już zostało przyznane odszkodowanie, a z uwagi na to przedmiotowe postępowanie należało umorzyć. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Mieleckiego. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, stanowiący o wydaniu przez starostę odrębnej decyzji o odszkodowaniu w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wojewoda stwierdził, że skoro w sprawie zostało już przyznane odszkodowanie właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, to na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, nie ma możliwości jego ponowne ustalenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji obu instancji i wskazali, że znaczna powierzchnia wywłaszczonego gruntu, wykorzystana była od samego początku niezgodnie z celem wywłaszczenia, a organ przez kilkadziesiąt lat nie zgłosił zamiaru jej zwrotu. Skarżący zarzucili, że dalsze utrwalanie takiego stanu rzeczy przez Starostę, przy wsparciu Wojewody, pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązkami, jakie na te organy nakładają art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "Kpa"), zaś sposób potraktowania żądania skarżących nie pogłębia ich zaufania do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. powyższą skargę oddalił. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Brak było podstaw do zastosowania ww. normy prawnej tego przepisu, właśnie z tego względu, że w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 1956 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, której dotyczył wniosek zostało ustalone odszkodowanie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy pozostawały okoliczności wskazywane przez skarżących, dotyczące pomiarów wywłaszczonej parceli już po wywłaszczeniu, w szczególności ustalenia wówczas większej jej powierzchni aniżeli wskazana w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Bezsporny jest fakt, że mniejsza powierzchnia parceli niż w rzeczywistości skutkowała ustaleniem niższego niż faktycznie należne odszkodowania. W ocenie Sądu, organy prawidłowo wskazały, że okoliczność ta mogła być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania, nie stanowi natomiast w myśl aktualnie obowiązujących przepisów odrębnej podstawy do ustalenia odszkodowania, w tym "uzupełniającego". Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli K. Ł., A. G., A. W., F. G., M. G., M. G. i M. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku oraz decyzji I i II instancji. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz. 5), w szczególności art. 2 pkt 1, art. 6 pkt 2 ppkt 2 i 4, art. 23 ust. 2 pkt 1 tego dekretu; b) art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP; 2) przepisów postępowania, tj. a) art. 233 ugn w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn; b) art. 105 § 1 Kpa przez bezzasadne przyjęcie bezprzedmiotowości wbrew treści przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentacje na poparcie powyższych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1217/12 odrzucił skargę kasacyjną A. G., A. W., F. G., M. G., M. G. i M. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Kluczowy dla niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn zw. z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w szczególności art. 2 pkt 1, art. 6 pkt 2 ppkt 2 i 4, art. 23 ust. 2 pkt 1 tego dekretu, okazał się nieusprawiedliwiony. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie stanowi bowiem podstawy dochodzenia odszkodowania dla osób, które uważają że Skarb Państwa bezprawnie zawłaszczył ich nieruchomość. Podkreślenia wymaga, że art. 129 ust. 5 ugn stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) i z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2048/11; https://cbois.nsa.gov.pl). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn wskazując, że z tytułu wywłaszczenia odszkodowanie zostało już ustalone ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 1956 r. nr [...]. W takiej sytuacji art. 233 ugn nie mógł mieć zastosowania. Z powyższych przyczyn całkowicie bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 105 § 1 Kpa o umorzeniu postępowania orzeka się, gdy z jakichkolwiek przyczyn postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r. (sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80), z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Taka natomiast sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem jak już wskazano powyższej, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało już ustalone i przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie mógł znaleźć zastosowania. Brak było zatem podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, co obligowało organ do jej formalnego zakończenia. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.