I SA/Wa 2551/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powiatu W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Powiatu W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Zarządu Powiatu W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] ustalającej na rzecz J. i Z. T. odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość położoną w gminie S., oznaczoną jako dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą gminną – ul. [...] w miejscowości K. do skrzyżowania (włącznie) z drogą powiatową nr [...] – ul. [...] w miejscowości L., na terenie gminy S., w wyniku której z działki nr [...] wydzielona została m. in. dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja stała się ostateczna z dniem 22 lipca 2010 r. W związku z powyższym Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] ustalił na rzecz byłych właścicieli odszkodowanie za dz. nr [...] w wysokości [...] zł oraz zobowiązał do jego wypłaty Zarząd Powiatu W. Odwołanie od ww. decyzji złożył Zarząd Powiatu W. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania wskazując, że zgodnie z uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 144/00, wyłączona została możliwość dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy ustawa powierzyła organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Wojewody, nie ulega wątpliwości, że zarówno starosta, jak i zarząd powiatu wyrażają wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, a zatem zarząd powiatu nie dysponuje odrębną legitymacją do składania oświadczeń woli w ramach prowadzonych przez starostę postępowań administracyjnych skoro reprezentuje ten sam podmiot. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat W., reprezentowany przez Zarząd Powiatu, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając organowi: 1) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 12 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady szybkości i wnikliwości postępowania; – art. 8 kpa poprzez brak jednolitej linii orzeczniczej na tle takiego samego stanu faktycznego i tożsamości podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady praworządności; – art. 110 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez naruszenie powagi rzeczy osądzonej, tj. wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie o uchyleniu w trybie autokontroli wcześniej wydanego w tej samej sprawie administracyjnej postanowienia o niedopuszczalności odwołania; – art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, jakim podmiotom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że stroną tego postępowania był Starosta [...], a nie Powiat W. reprezentowany przez Zarząd Powiatu; – art. 29 kpa poprzez przyjęcie, że Zarządowi Powiatu W., jako organowi osoby prawnej – Powiatu, nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; – art. 134 kpa poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, z uwagi na to, iż Zarząd Powiatu nie posiadał statusu strony, podczas gdy przepis ten ma wyłącznie charakter procesowy i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 usp poprzez niewłaściwą ich interpretację polegająca na przyjęciu, iż zarząd powiatu nie jest uprawniony do reprezentowania powiatu jako strony postępowania administracyjnego, a zakres jego umocowania do reprezentowania powiatu zawężony jest jedynie do stosunków cywilnoprawnych i pracowniczych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż na gruncie postępowania administracyjnego powiat powinien być zawsze reprezentowany przez przewodniczącego zarządu powiatu tj. starostę; – art. 32 ust. 2 usp poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika umocowanie zarządu powiatu do gospodarowania mieniem powiatu, a tym samym umocowanie do reprezentowania powiatu we wszelkich postępowaniach dotyczących tego mienia; – art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, właściwy jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej jednostki; – art. 48 ust. 1 usp poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika umocowanie zarządu powiatu do składania oświadczeń woli, gospodarowania mieniem powiatu, a tym samym umocowanie do reprezentowania powiatu we wszystkich postępowaniach dotyczących tego mienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaznaczył jednak, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 772/12, że jedynym zasadnym zarzutem może być naruszenie art. 134 kpa, poprzez jego niezasadne zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływana dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, czy Wojewoda [...] zasadnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Zarząd Powiatu W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o ustaleniu na rzecz J. i Z. T. odszkodowania za nieruchomość nr [...] i zobowiązaniu do jego wypłaty Zarządu Powiatu W. Po pierwsze, jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, ww. decyzja odszkodowawcza skierowana została m.in. do Zarządu Powiatu W., przy czym to również Zarząd Powiatu wskazany został przez organ pierwszej instancji, jako podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonej kwoty odszkodowania. Skoro zatem Zarząd Powiatu był adresatem powyższej decyzji, to tym samym brak jest podstaw do kwestionowania jego legitymacji do złożenia środka odwoławczego. Stosownie bowiem do treści art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, natomiast w niniejszej sprawie Zarząd Powiatu W. zobowiązany został do pokrycia kosztów odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie S., o powierzchni [...] m2, dz. nr [...], a tym samym trudno nie uznać jego uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. W realiach niniejszej sprawy istotą jest jednak rozróżnienie dualizmu roli starosty, który w sprawach o ustalenie odszkodowania jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa (art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), w odróżnieniu od starosty wykonującego zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 Kpa). Następnie zaznaczyć należy, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania są: wnioskodawca domagający się odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie Powiat W. reprezentowany przez organ wykonawczy – Zarząd, zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W tym przypadku Powiat W. działa jako jednostka samorządu terytorialnego, która jest z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę powiatową i równocześnie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Przysługuje jej zatem rola strony w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Skoro sama ustawa rozróżnia te dwie funkcje starosty, to brak jest podstaw, by procesowa rola strony broniącej swoich interesów jako jednostki samorządu terytorialnego była kwestionowana w sytuacji, gdy organem orzekającym w sprawie jest starosta, działający jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Powołane zatem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 144/00, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z nimi wyłączona została możliwość dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy ustawa powierzyła organowi tej jednostki właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania Zarządu Powiatu W., jako organu broniącego interesów jednostki samorządu terytorialnego, od decyzji Starosty [...], działającego jako organ administracji rządowej, Wojewoda [...] naruszył przepis art. 134 kpa, co uzasadnia jego uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 i 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.