I SA/Ol 23/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca),, sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 27 lutego 2013r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu S. B. (dalej powoływany jako "skarżący", "strona", "wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany jako "ZUS", "Zakład") z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Z akt sprawy wynika, iż w dniu "[...]"r. zmarła U. B., która prowadząc działalność gospodarczą nie dopełniła ustawowego obowiązku opłacania należnych składek wynikającego z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( tekst jedn: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) dalej powoływana jako "u.s.u.s.", co doprowadziło do powstania zadłużenia na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W związku z powyższym decyzją z dnia "[...]"r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeniósł na S. B. jako spadkobiercę wraz z pozostałymi spadkobiercami solidarną odpowiedzialność za zobowiązania zmarłej U.B. z tytułu składek za listopad 2000 r., luty 2002 r., za okres od maja 2002 r. do grudnia 2002 r. oraz od lutego 2003 r. do sierpnia 2003 r. Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, iż nie był świadomy zadłużenia swojej matki wobec ZUS. Nie posiada wiedzy na temat terminu dotyczącego przyjęcia bądź odrzucenia spadku. Wnioskodawca wskazał, iż jest w trudnej sytuacji finansowej, a zadłużenie przekracza jego możliwości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia "[...]"r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W dniu 23 października 2012 r. do ZUS wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniesiono o umorzenie należności z tytułu składek, z uwagi na sytuację finansową. Wnioskodawca podał, że obecna sytuacja rodziny jest trudna, a uzyskiwane dochody wystarczają jedynie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Decyzją z dnia "[...]"r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia "[...]"r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał treść art. 28 ust. 1, 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365) – dalej powoływane jako "rozporządzenie". Organ wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z M. M.. Na utrzymaniu pozostaje dwójka małoletnich dzieci. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę z tytułu umowy zlecenia zawartej z P.. w kwocie 296,87 zł miesięcznie, natomiast konkubina uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w S Sp z o.o. w wysokości 1.390,35 zł. (średnia za okres 06/2012-08/2012). Ponadto M.M. wykonuje umowę agencyjną w PW.. Wysokości uzyskiwanego z tego tytułu dochodu nie podano. Wskazano, iż w zaświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej podano, że miesięczne wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wynoszą łącznie 1.365,07 zł w tym: z tytułu opłaty za wynajem mieszkania- 970,00 zł, za energię elektryczną- 91,48 zł, gaz- 132,44 zł, telefon- 131,70 zł, abonament za telewizję - 39,45 zł, wydatki związane ze spłatą w ratach kredytu w Bank S.A. w wysokości 143,66 zł miesięcznie. Z informacji z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych w Warszawie oraz ze Starostwa Powiatowego wynika, że wnioskodawca nie figuruje jako właściciel bądź władający nieruchomością gruntową lub budynkową. Ponadto, zgodnie z pismem z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców nie posiada pojazdów. Zdaniem ZUS ze względu na fakt, iż skarżący jest zatrudniony na umowę zlecenie Zakład ma możliwość dochodzenia swoich wierzytelności, nie jest też oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dodatkowo właściwy organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję i w związku z tym nie stwierdzono wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5, 6 u.s.u.s.. Wskazano, że sytuacja finansowa skarżącego jest niewątpliwie trudna i ze względu na aktualny stan majątkowy nie jest w stanie opłacać należności z tytułu składek. Wyjaśniono, że rodzina wnioskodawcy utrzymuje się dochodu osiąganego przez niego z tytułu umowy zlecenia oraz z dochodu uzyskiwanego przez konkubinę, z tytułu zatrudnienia. M.M. osiąga również dochód z tytułu umowy agencyjnej, którego wysokości nie przedstawiono. Organ podkreślił, że skarżący nie wskazał, że w związku z tak trudną sytuacją, w jakiej się znajduje, podejmowane były przez niego działania mające na celu uzyskiwanie dodatkowego wsparcia finansowego w formie dotacji, zasiłków lub innych form pomocy materialnej dotowanych ze środków instytucji socjalnych. Zakład zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu wniosku podano, że miesięcznie na utrzymanie jednego członka rodziny przypada kwota około 135,00 zł, jednakże na podstawie przedłożonych dokumentów dotyczących wysokości uzyskiwanego dochodu ustalono, że kwota ta wynosi 471,81 zł. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że skarżący zaciągnął kredyt w Banku S.A., co zdaniem organu oznacza, że posiada zdolność kredytową. Zdaniem ZUS wnioskodawca nie wykazał, że sytuacja materialno – bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia mu spłatę dochodzonych należności. W skardze na powyższe rozstrzygniecie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że sytuacja jego rodziny jest trudna. Podkreślił, iż dług wobec Zakładu należy do jego zmarłej matki, a on ponosi za to odpowiedzialność. Dodał, że kredyt w banku zaciągnął, gdy jego sytuacja była lepsza. Skarżący wskazał również, że konkubina z tytułu dodatkowej pracy otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 100 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny nastąpić może po stwierdzeniu, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma natomiast charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne, badając w granicach danej sprawy (art.134 § 1 p.p.s.a.), na podstawie akt (art.133 § 1 p.p.s.a.) zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem. Nie należy tym samym do kompetencji sądu administracyjnego rozstrzyganie samej sprawy administracyjnej. Podstawę prawną decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiły przepisy art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 art. 28 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia, że w sprawie nie występuje wymieniona przesłanka, organ pomimo tego może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy: - opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych , - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wobec treści wniosku skarżącego, rozważeniu przez sąd podlegało, czy prawidłowo organ zastosował w niniejszej sprawie przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z art. § 3 ust. 1 rozporządzenia, z treści których wynika, że wystąpienie sytuacji faktycznej mieszczącej się w kategorii przypadków w nich przewidzianych, daje ZUS możliwość umorzenia zaległości w opłacaniu składek. Skorzystanie z tej możliwości pozostawione zostało z woli ustawodawcy, uznaniu administracyjnemu organu. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie przyjmuje się, że nie powinno i nie może ono oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06 http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w normie uznaniowej. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 r., o sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż: "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić jednakże należy, że uznaniowość decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek nie wyklucza szeroko rozumianej kontroli prawidłowości jej podjęcia. Kontrola ta musi przebiegać z uwzględnieniem prawnych przesłanek określających granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej. Sąd ma obowiązek skontrolować zarówno prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak i ocenę zgromadzonych dowodów oraz ustaleń poczynionych na ich podstawie. Dokonując na tle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle poczynionych ustaleń faktycznych organ uznał, iż sytuacja finansowa wnioskodawcy jest trudna i ze względu na aktualny stan majątkowy nie jest on w stanie opłacać należności z tytułu składek. Ustalono, że rodzina skarżącego utrzymuje się dochodu osiąganego przez niego z tytułu umowy zlecenia, którego miesięczna wysokość wynosi 296,87 zł oraz z dochodu uzyskiwanego przez konkubinę, która w okresie od czerwca do sierpnia 2012 r. z tytułu zatrudnienia osiągnęła średni dochód w wysokości 1.390,35 zł miesięcznie. Dodano także, że osiąga ona również dochód z tytułu umowy agencyjnej. Sąd zwraca uwagę, że jak wskazał wnioskodawca w skardze jest to zaledwie kwota 100 zł miesięcznie. Organ natomiast w toku postępowania nie żądał od wnioskodawcy informacji dotyczących wysokości tego dochodu i nie wyjaśnił tej kwestii. Pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sytuacja wnioskodawcy jest trudna organ uznał, że nie wykazał on by całkowicie i trwale uniemożliwiała ona spłatę dochodzonych należności. ZUS podkreślił również, że naczelnik urzędu skarbowego, ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zdaniem sądu dokonana przez ZUS ocena stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, narusza opisaną wyżej zasadę uznania administracyjnego oraz wykracza poza reguły swobodnej oceny dowodów. Jest też sprzeczna z treścią wskazanego wyżej pkt 1 § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, właśnie niemożność opłacenia należności ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną - powodującą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest przesłanką umorzenia zaległości. Oparte na zgromadzonym materiale dowodowym rozważania organu mają charakter oceny zupełnie dowolnej i wewnętrznie sprzecznej. W ocenie sądu, wskazując na trudną sytuację zobowiązanego, w uzasadnieniu decyzji Zakład dokonał jedynie pobieżnej analizy dochodów, nie dokonując przy tym szczegółowego wyliczenia wydatków. Ustalenia faktyczne pod kątem zaistnienia przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc w zakresie tego, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawić może zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, powinny być zaś oparte na analizie dochodów skarżącego, ale również wnikliwej analizie ponoszonych przez stronę wydatków. Niezbędne potrzeby życiowe to oprócz opłat stałych przede wszystkich wyżywienie, środki czystości, odzież, itp. W przypadku uczących się dzieci to także koszty podręczników, a także jak w niniejszej sprawie umundurowania córki. W świetle wiedzy i doświadczenia życiowego trudno uznać, aby ze środków pozostających do dyspozycji skarżącego, możliwe jest pokrycie wszystkich tego typu wydatków, zaliczanych do "niezbędnych potrzeb życiowych", mając w szczególności na uwadze, że jego rodzina składa się z czterech osób. Sąd zwraca również uwagę, że wnioskodawca nie posiada własnego mieszkania, ani domu. Rodzina skarżącego wynajmuje mieszkanie. W związku z tym, w ocenie sądu organ winien jeszcze raz zbadać czy wnioskodawca posiada majątek, z którego można dochodzić należności. W realiach rozpatrywanej sprawy, organ nie rozważył, czy spłata zadłużenia nie skazywałaby skarżącego na życie poniżej poziomu egzystencji i w związku z tym sięgnięcie po pomoc społeczną. Organ nie wyjaśnił, jak w takiej sytuacji finansowej zobowiązany ma realizować swoje zobowiązanie wobec ZUS. W tym miejscu należy przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w orzeczeniu z dnia 20 marca 2007r. sygn. akt II GSK 345/06 (orzeczenie dostępne: http://orzeczenia.nsa. gov.pl), że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Dlatego też trudno przyjąć, aby możliwe było wyegzekwowanie zaległych należności od skarżącego utrzymującego się ze środków pomocowych. W ocenie sądu, uzasadnienie decyzji wydanej przez Zakład w rozpatrywanym zakresie także nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.. Podkreślić należy, na co trafnie zwracano uwagę w dotychczasowym orzecznictwie, (p. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183), że okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb zobowiązanego - posiadania środków niezbędnych do życia. Odmowa umorzenia musi opierać się na rzeczywistych podstawach, zaś jej uzasadnienie musi być pełne, logiczne i spójne. Nie sposób bowiem uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania. Zdaniem sądu, przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia powołanych powyżej okoliczności. W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać uwzględniającej powyższe uwagi i wskazania sądu, wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno zaś zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji.