VII SA/Wa 2331/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. w T. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wniosku K. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T. Wojewoda [...] decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza wodociągowego z własnego ujęcia, przyłącza kanalizacyjnego do szczelnego bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłącza energetycznego na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości K.. We wniosku o stwierdzenie nieważności zwrócono uwagę, że decyzja Starosty Limanowskiego w bezpośredni sposób narusza granice odległości podstawowej ustanowionej przepisami prawa dla gazociągu relacji M. – R. [...]. Decyzja ta tworzy precedens mogący zagrozić bezpieczeństwu mienia i ludzi, dlatego powinna zostać unieważniona. We wniosku wyjaśniono, że gazociąg relacji M. – R. [...], pierwotnie będący własnością Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W., dnia 18 stycznia 2008 r. został wniesiony aportem, do K. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., która od tamtej pory będąc właścicielem zarządza powyższym gazociągiem. K. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. jako następca Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A. w W., posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Starosty L. na podstawie art. 30 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony występują jej następcy prawni. Dokonując wstępnej analizy wniesionego żądania oraz akt sprawy dotyczących pozwolenia na budowę, udzielonego wyżej wymienioną decyzją Starosty L. (akta zostały nadesłane przez Starostę L. przy piśmie z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...]), Wojewoda [...] uznał, że zachodzą przesłanki formalno – prawne umożliwiające prowadzenie - na wniosek K. Spółki Gazownictwa – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W związku z tym zawiadomieniem z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] poinformowano strony o jego wszczęciu. Organ stwierdził po zapoznaniu się z aktami, że planowana inwestycja: budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z przyłączem wodociągowym z własnego ujęcia, przyłączem kanalizacyjnym do szczelnego bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłączem energetycznym na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości K., jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M.– wieś K. ., który zatwierdzono Uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...].11.2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 46, poz. 304 z późn. zm.). Zgodnie z planem działka, na której przewidziano lokalizację projektowanej inwestycji, położona jest w terenie oznaczonym symbolem: 2.1 MN (tereny koncentracji zabudowy mieszkaniowej, dla realizacji różnych form mieszkalnictwa). W ocenie Wojewody badana decyzja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ stwierdził, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa; w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna. Nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisu prawa, który nie obowiązywał w dacie jej wydania, a przykłady orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazujące na brak jednoznacznego stanowiska w zakresie możliwości zastosowania w sprawie przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, wyklucza przesłankę rażącego naruszenia tych przepisów. Skoro zatem decyzja Starosty L. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza wodociągowego z własnego ujęcia, przyłącza kanalizacyjnego do szczelnego bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłącza energetycznego na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości K., nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. to należało odmówić stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. na postawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, ze skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Mając na uwadze przedmiot spornego przedsięwzięcia, celem ustalenia, czy K. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. jest uprawniona do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], znak: [...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], wezwał skarżącą spółkę do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu powiatowego, w szczególności poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny przysługujący K.Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. K. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. odpowiedziała na ww. wezwanie GUNB pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Do powyższego podania nie dołączono jednak żadnego dokumentu, który potwierdzałby prawo skarżącej spółki do jakiejkolwiek nieruchomości. W szczególności K. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. nie wykazała się jakimkolwiek tytułem prawnym do działek inwestycyjnych o numerach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...]. Co więcej, z ustaleń poczynionych przez GINB wynika, że jedynymi właścicielami powyższych nieruchomości są R. Ł. (działka nr ew. [...]), T. Ł. (działka nr ew. [...]), Eł. Ł. (działka nr ew. [...]) oraz P. Ł. (działka nr ew. [...]). Niejako na marginesie organ zauważył, co i tak nie miałoby istotnego znaczenia z punktu widzenia unormowania art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, że wskazane wyżej nieruchomości nie są obciążone na rzecz skarżącej spółki jakimkolwiek ograniczonym prawem rzeczowym (np. służebnością przesyłu). Powyższe ustalenia potwierdza treść ksiąg wieczystych nr [...] (działka nr ew. [...]), nr [...] (działka nr ew. [...]),[...] (działka nr ew. [...]) oraz [...] (działka nr ew. [...]). Odnosząc się do twierdzenia spółki, która wywodzi legitymację procesową do udziału w postępowaniu nieważnościowym z faktu bycia właścicielem gazociągu znajdującego się na działce nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że właściciel gazociągu nieuprawniony do nieruchomości inwestycyjnej nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w T. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie organu I instancji i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2005 r. o pozwolenie na budowę. Spółka wskazała, że interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności wywodzi z decyzji z dnia [...] marca 1984 r. w sprawie pozwolenia na budowę gazociągu wysokoprężnego [...] relacji M. – R., która wprowadziła ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się w określonej odległości od nieruchomości, na której znajduje się gazociąg. Skarżąca podnosiła, że z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. , zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...].11.2004 r. wynika, iż na obszarze obejmującym działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...], położone w miejscowości K., gmina M., Powiat L., woj. [...] istnieje "obowiązek zachowania stref ochronnych linii elektroenergetycznych i od gazociągów w wielkościach zgodnych z przepisami szczególnymi". Ponadto, "zagospodarowanie działek, na których znajdują się urządzenia elektroenergetyczne, gazowe, łączności, wymaga stanowiska właściwego administratora sieci, bądź uzgodnienia w zakresie zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi i normami". Spółka podnosiła, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie spełnia ustaleń planu w zakresie dotyczącym obowiązku zachowania stref ochronnych "od gazociągu w wielkościach zgodnych z przepisami szczególnymi". W ocenie skarżącej należy zwrócić szczególną uwagę na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji R. Ł. przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia [...] relacji M. , który został wybudowany na podstawie decyzji [...] z dnia [...] marca 1984r. Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w N.. Spółka podnosiła, że z faktu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu wynika, iż aktualność zachowują wszelkie ograniczenia zabudowy związane z wydaną decyzją, w tym także dotyczące stref ochronnych, które zachowały aktualność również w chwili wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. oraz umarzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który to przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Przyjęte jest jednak w orzecznictwie, że taką decyzję organ wydaje wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że odwołujący się, który żądał rozpatrzenia sprawy co do istoty nie posiadał legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. W niniejszej sprawie krąg stron postępowania nieważnościowego należało ustalać w oparciu o przepis art. 28 K.p.a., gdyż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty, uznane za strony w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 28 K.p.a. podmiot, który składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa najczęściej materialnego, na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Skarżąca podkreślała, że obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych nie ustala stref ochronnych, które należy stosować sytuując budynek w sąsiedztwie istniejącego gazociągu lub linii elektroenergetycznej. Skarżąca natomiast wskazała, że organ winien wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97 poz. 1055) oraz przepisy rozporządzeń je poprzedzających. Sąd podziela stanowisko, że wyznaczenie strefy kontrolowanej wzdłuż gazociągu ma na celu umożliwienie operatorowi sieci właściwą ochronę należących do niego urządzeń i z tego powodu wyznacza się strefę kontrolowaną. Obecnie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r., w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać sieci gazowe zaniechano ustalenia odległości innych obiektów od gazociągu, wprowadzając nowe pojęcie strefy kontrolowanej. W słowniczku rozporządzenia w § 2 pkt 5 przez pojęcie strefa kontrolowana rozumie się "obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu". Z § 9 ust. 2 rozporządzenia wynika, że dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone na okres eksploatacji gazociągu strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Rozporządzenie nakłada na operatora w takim przypadku obowiązek kontrolowania w strefie wszelakich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. W ocenie sądu, skoro sieć przesyłowa jest własnością skarżącej spółki interes prawny skarżącej należy wywieść z obowiązku dbałości o przedmiotowy gazociąg relacji M. wynikający z wyżej wskazanych przepisów rozporządzenia. Z tego względu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie skarżącej co do istoty sprawy, gdyż umorzenie postępowania w zaskarżonej decyzji po uprzednim uchyleniu decyzji nie było zasadne. Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.