IV SA/Gl 611/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych – opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne oddala skargę. Rada Miejska Żywca uchwałą Nr XVIII/127/2011 z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Żywiec wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustaliła odpłatność za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę Żywiec, jak również zamieszczono w niej mechanizm ulg w przedmiotowych opłatach. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. sporządzonym w oparciu o treść art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej Żywca Nr XVIII/127/2011 z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Żywiec w części obejmującej § 3 i § 4 ust. 3 tej uchwały. Powyższej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa to jest art. 14 ust. 5 poprzez ustalenie w § 3 ust. 1 opłaty w wysokości 2,50 zł za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń związanych z nauczaniem i opieką przekraczającą wymiar 5 godzin, a także naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie w § 4 ust. 3 rozwiązań naruszających konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa. W motywach skargi Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej przywołał wpierw § 3 kwestionowanego postanowienia przedmiotowej uchwały. W dalszej części skargi zaakcentowano, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego skierowanym do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów. Zaznaczono, że przywołane w podstawie prawnej przepisy ustawy o systemie oświaty, a mianowicie art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 stanowią podstawę dla rady gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych przy zastrzeżeniu, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w okresie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Podkreślono, że za świadczenia wykraczające poza ten wymiar zajęć dozwolone jest pobieranie opłat. Zdaniem skarżącego prokuratora oczywistym jest, że nauczanie, wychowanie i opieka odbywa się w ramach podstawy programowej i jest bezpłatne przez co najmniej 5 godzin dziennie, natomiast organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole w czasie przekraczającym obowiązkowy wymiar zajęć i podstawę programową. Opłaty takie powinny opierać się na ekonomicznej kalkulacji określającej rodzaj udzielanych świadczeń, które z nich są odpłatne i wysokość opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Zdaniem skarżącego nie jest wystarczające wskazanie w uchwale wysokości za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin, ponieważ powoduje to przyjęcie jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców lub opiekunów prawnych obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku przebywania dziecka w przedszkolu dłużej niż 5 godzin dziennie, niezależnie od rodzaju oferowanych świadczeń, ich jakości i rodzaju oraz od tego czy dziecko korzysta ze wszystkich czy też tylko z niektórych. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę jest wykazanie, że wysokość jej pozostaje w związku przyczynowym z oferowanymi ponadwymiarowymi usługami. W końcowej części skargi odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych, które podziela stanowisko zaprezentowane w skardze. W drugiej części skargi Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej przywołał treść § 4 ust. 3 przedmiotowej uchwały, w którym zawarto unormowanie, iż system ulg przewidzianych w tej uchwale nie ma zastosowania do dzieci nie będących mieszkańcami Gminy Żywiec. Zdaniem skarżącego Prokuratora przepis ten narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Zdaniem skarżącego publiczne formy wychowania przedszkolnego zakładają powszechną ich dostępność. Taka regulacja uniemożliwia z kolei jakiekolwiek formy dyskryminowania prawnego, dzieci niebędących członkami wspólnoty samorządowej określonej gminy, jednak przyjętych do prowadzonego przez tę gminę przedszkola publicznego. Zdaniem wnoszącego skargę art. 32 Konstytucji RP obowiązujący również organy samorządu terytorialnego stanowi, że wobec prawa są równi, wszyscy mają prawo do równego traktowana przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, a od tej zasady nie ma wyjątków i odstępstw, a treść § 4 ust. 3 przedmiotowej uchwały kryje elementy dyskryminacji poszczególnych grup podmiotów. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Żywiec wniósł o jej odrzucenie względnie o oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej. W zamieszczonej argumentacji organ ten nie podzielił zarzutów sformułowanych w skardze. Zaakcentowano, że zarzuty sformułowane są w sposób mało precyzyjny, a tym samym w sposób wadliwy. Podkreślono również, że przedmiotowa skarga nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych art. 57 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie wskazano na czym polega zarzucane naruszenie prawa. Zdaniem gminy unormowania zamieszczone w kwestionowanej uchwale są prawidłowe i odpowiadają postanowieniom ustawy. Zarzuty formułowane w skardze nie znajdują umocowania w treści przepisów ustawy o systemie oświaty. Zwrócono uwagę, że faktycznie niektóre gminy ustalają wysokość opłaty za pobyt w przedszkolu poza ramami wyznaczonymi przez ustawodawcę w sposób ryczałtowy przyjmując określoną kwotę, którą rodzice zobowiązani są uiścić. W kwestionowanej uchwale przyjęto inne rozwiązanie polegające na tym, że rodzic płaci za każdą rozpoczętą godzinę. W odpowiedzi tej odniesiono się do drugiego zarzutu polegającego na kwestionowaniu treści postanowień § 4 ust. 3 mówiącego o tym, że przewidziane w uchwale ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu nie będą obowiązywały dzieci osób nie będących mieszkańcami miasta. Zarzut ten uznano za nietrafny i naruszający samodzielność gminy. Podkreślono, że ustalanie wysokości opłat i systemu ulg w ich ponoszeniu dokonywane było z uwzględnieniem możliwości finansowych gminy, zatem wspomniane ulgi mogą odnosić się tylko do członków tej wspólnoty samorządowej i nie mogą być wykorzystywane przez osoby nie będące członkami tej wspólnoty samorządowej. Zwrócono uwagę na to, że prowadzenie tego typu placówek jest zadaniem własnym gminy, a tym samym osoby takie mają możliwość korzystania ze świadczeń takich placówek na terenie swojej jednostki samorządu terytorialnego. Odniesiono się również do sygnalizowanej zasady równości i podkreślono, że ma ona zastosowanie do osób charakteryzujących się wspólną cechą, a w tym przypadku jest nią przynależność do danej wspólnoty samorządowej. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 lipca 2009 r. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 5 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpatrywanej sprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 24 listopada 2011 r. Nr XVIII/127/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Żywiec, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 3 ust. 1 uchwały opłat za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń związanych z nauczaniem i opieką przekraczającą wymiar 5 godzin określony w § 2 tej uchwały, a także naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie w § 4 ust. 3 rozwiązań naruszających konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa. Równocześnie Prokurator ten odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, które legło u podstaw stanowiska zajętego w skardze. W tej sytuacji niezbędnym jest w pierwszej kolejności przywołanie stanu prawnego obowiązującego w omawianym zakresie w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały. Stosownie do postanowień art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z kolei z przywołanym powyżej art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W tym miejscu przyjdzie podkreślić, co nie jest kwestionowane przez strony niniejszego postępowania, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i podejmowana była na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, a także art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawienie stanu normatywnego obowiązującego w omawianym zakresie jest niezbędne z tego powodu, że unormowania te z dniem 1 września 2010 r. uległy zmianie, a tym samym orzecznictwo sądów administracyjnych pochodzące z przed tego okresu utraciło swój walor wzorca, do którego można odnosić uchwały podjęte pod rządami nowych unormowań prawnych. Powyższa uwaga jest o tyle istotna, że przywołane przez skarżącego prokuratora wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego pochodzą z okresu wcześniejszego, a mianowicie lat 2007 – 2010. Tym samym nie mogą stanowić one wzorca dla interpretacji obecnie obowiązującej regulacji prawnej. Wyroki te mogą jedynie w sposób posiłkowy wskazywać na wzorzec uchwały podejmowanej w nowym stanie prawnym. W świetle przedstawionych rozważań przeprowadzić należy kontrolę legalności § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu ustala się opłatę w wysokości 2,50 zł za każdą rozpoczętą godzinę usług opiekuńczo-wychowawczych przekraczających wymiar 5 godzin dziennie. Z treści tego przepisu wynika, że miasto Żywiec wprowadziło unormowanie, mocą którego rodzice dziecka przebywającego w przedszkolu publicznym powyżej podstawy programowej, czyli 5 godzin dziennie będą ponosili opłatę za każdą rozpoczętą godzinę przebywania dziecka w tym przedszkolu. Podkreślić należy, że opłata ta będzie obejmowała usługi opiekuńczo-wychowawcze, a zatem nie obejmuje ona dodatkowych usług o charakterze edukacyjnym. W tej sytuacji rozważyć należy, czy tak ustalona opłata nie jest opłatą sztywną, nakładającą na rodziców obowiązek ponoszenia jej niezależnie od jakości i rodzaju świadczonych usług, czyli wyłącznie opłatą za pobyt dziecka w przedszkolu. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest uzasadnienia powyższej uchwały, a tym samym Sąd nie jest w stanie odnieść się do argumentów, którymi kierowała się Rada Miejska Żywca, brak jest zatem także kalkulacji ekonomicznej wysokości przyjętej opłaty. Okoliczności te jednakże w rozpatrywanej sprawie nie mogą uzasadniać uwzględnienie wniesionej skargi, ponieważ doświadczenie życiowe pozwala uznać, że wysokość ustalonej opłaty za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze ustalona w wysokości 2,50 zł za godzinę, nie pokrywa kosztów prowadzonej działalności. Równocześnie nie można się zgodzić z zarzutem sformułowanym w skardze, że opłata ta ma charakter sztywny, ponieważ opłata ta uwzględnia faktyczny czas przebywania dziecka w przedszkolu, jak również zakres uzyskiwanych przez dziecko świadczeń, zatem w tym przypadku nie można uznać takiej opłaty za opłatę o charakterze stałym, na sztywnym poziomie. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że podnoszony przez skarżącego prokuratora zarzut odnosił się do takich unormowań, w których gminy przyjmowały opłatę na poziomie przykładowo 200 zł i nie uzależniały jej od ilości godzin przebywania dziecka w przedszkolu jak również rodzaju usług temu dziecku oferowanych. W rozpatrywanej sprawie tego typu sytuacja nie zachodzi, ponieważ wysokość opłaty odnosi się do jednej godziny i obejmuje określone rodzaje świadczeń oferowanych dziecku w przedszkolu. Tym samym wysokość opłaty ponoszonej przez rodzica nie będzie miała charakteru sztywnego, lecz będzie uzależniona od ilości godzin przebywania dziecka w tej placówce prowadzonej przez gminę. Oznacza to, że wysokość tej opłaty zależna jest wyłącznie od jednego elementu czasu przebywania dziecka w placówce oświatowej, a tym samym każdy z rodziców ponosił będzie opłatę w wysokości obejmującej zakres świadczonych na rzecz jego dziecka usług. W świetle przeprowadzonych rozważań postawiony przez Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej zarzut nie mógł być uwzględniony. Drugim zarzutem formułowanym wobec uchwały Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 24 listopada 2011 r. jest naruszenie w niej zasady równości wyrażonej w postanowieniach art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem wnoszącego skargę Prokuratora zamieszczenie w § 4 ust. 3 przedmiotowej uchwały unormowania wyłączającego dzieci niebędące mieszkańcami gminy, a uczęszczającymi do przedszkoli prowadzonych przez gminę Żywiec z uprawnień przewidzianych w § 4 ust. 1 i 2 przedmiotowej uchwały. Zdaniem skarżącego Prokuratora publiczne formy wychowania przedszkolnego zakładają powszechną ich dostępność. Taka regulacja zaś uniemożliwia z kolei jakiekolwiek formy dyskryminowania prawnego, dzieci formalnie niebędących członkami wspólnoty samorządowej, jednak przyjętych do prowadzonego przez tę gminę przedszkola publicznego. Art. 32 Konstytucji RP, obowiązujący również organy samorządu terytorialnego stanowi, iż wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Na poparcie swojego stanowiska przywołano kilka orzeczeń sądów administracyjnych. Analiza postawionego zarzutu sprowadza się do przyjęcia stanowiska, że gmina prowadząca przedszkole publiczne nie może wprowadzać unormowań korzystniejszych dla osób korzystających z prowadzonych przez nią przedszkoli, które są mieszkańcami danej gminy. Na wstępie rozważań poświęconych temu zarzutowi przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane w skardze, iż po myśli art. 32 Konstytucji RP wszyscy wobec prawa są równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Równocześnie jak akcentuje się w literaturze prawo może różnicować sytuacje prawne podmiotów podobnych przy czym musi mieć to swoje uzasadnienie, a nie wynikać tylko z chęci zróżnicowania (J. Garlicki. Polskie prawo konstytucyjne. Warszawa 2001 r. s. 96). Innymi słowy wskazany przepis Konstytucji zakłada równość podmiotów charakteryzujących się relewantną cechą, czyli podmioty nie spełniające tej cechy mogą mieć ukształtowane prawa w sposób zróżnicowany. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy przyjdzie dostrzec, że do zadań własnych gminy należy prowadzenie przedszkoli publicznych. Gminę natomiast tworzą mieszkańcy zamieszkujący na określonym terytorium, a realizacja zadań własnych odbywa się ze środków własnych posiadanych przez gminę. Zatem w tym przypadku cechą relewantną jest przynależność osoby do wspólnoty samorządowej tworzącej daną gminę. W odniesieniu do osób będących mieszkańcami gminy, kierując się postanowieniami art. 32 Konstytucji RP nie jest możliwe różnicowanie ich sytuacji prawnej w akcie prawa miejscowego przyjmowanego przez organ stanowiący i kontrolny danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że cechą relewantną jest zamieszkiwanie na terenie danej gminy, ponieważ z tego faktu wynikają nie tylko prawa, ale również przewidziane prawem obowiązki. W przedmiotowej uchwale Rada Miejska Żywca wprowadziła mechanizm ulg, który skierowany jest do wszystkich dzieci będących mieszkańcami tego miasta. Równocześnie powyższe ustalenia pozwalają uznać, że wskazany organ jednostki samorządu terytorialnego uprawniony był do wprowadzenia unormowania przewidzianego treścią § 4 ust. 3 przedmiotowej uchwały, a polegający na nie objęciu systemem ulg dzieci nie będących mieszkańcami Gminy Żywiec. Unormowanie takie nie narusza bowiem postanowień art. 32 Konstytucji RP. Skoro unormowanie przyjęte w kwestionowanej uchwale nie narusza postanowień art. 32 Konstytucji RP, tym samym wniesiona skarga nie może być uwzględniona. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie dostrzec, że w przedmiotowej skardze skarżący Prokurator nie odniósł się w żaden sposób do naruszenia postanowień art. 2 Konstytucji RP, zatem można domniemywać, iż naruszenie postanowień art. 32 Konstytucji RP stanowi dla skarżącego prokuratora równocześnie naruszenie art. 2 tego aktu i wynikającej z niego zasady demokratycznego państwa prawa. Skoro powyższe rozważania nie potwierdziły zasadności naruszenia postanowień art. 32 Konstytucji RP, tym samym nie jest możliwe naruszenie postanowień art. 2 tej Konstytucji. Ubocznie przyjdzie zauważyć, że brzmienie kontrolowanych przepisów nie jest precyzyjne, ponieważ w przepisach tych akcentuje się, że ulgi ustala się dla dziecka, jak również przy wyłączeniu prawa do ulgi określa się, że nie przysługuje ona dziecku. Dostrzec należy, że z przedszkoli korzystają dzieci do lat 6 i nie dysponują one zdolnością do czynności prawnych, a zatem nie mogą podejmować żadnych czynności prawnych. Oznacza to, że wskazane unormowanie winno być skierowane do przedstawicieli ustawowych lub opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka, ponieważ to w praktyce na nich ciąży obowiązek pokrywania tych należności. Przeprowadzona analiza pozwala uznać, że zarzuty podnoszone przez skarżącego Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej nie są trafne i nie mają umocowania zarówno w treści art. 14 ust. 5 jak również w brzmieniu § 3 ust. 1 jak również § 4 ust. 3 spornej uchwały, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest oddalić wniesioną skargę.